陜西省安康市鎮坪縣城一角（2022 年 3 月 27 日攝） 陶明攝 / 本刊

➤推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有利于擴大當期有效投資和居民消費，開拓新的巨大投資消費空間，形成乘數效應和良性迴圈

➤推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是一項復雜的係統工程，要尊重縣城發展規律，統籌縣城生産、生活、生態、安全需要

➤縣城經濟管理許可權小，統籌資源能力有限，強化人才、資金、土地等政策的支援力度對推進以縣城為重要載體的城鎮化建設至關重要

➤必須全面領會文件精神，避免片面理解和誤讀，把準四個關鍵點

文 | 歐陽慧

　　縣城位于“城尾鄉頭”，是我國城鎮體係的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），這是繼2020年國家發改委出臺《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》以來國家又一次對我國縣城建設的重大安排，進一步凸顯了以縣城為載體的城鎮化在我國城鎮化戰略中的功能和作用。《意見》作為新時代指導我國縣城建設的行動綱領，涉及産業發展、人口流動、城市建設、要素保障等四者關係的準確把握。要確保《意見》取得實效，必須全面準確把握文件精神，深化對以縣城為重要載體的城鎮化戰略要義的認識，把思想和行動統一到黨中央國務院的決策部署上來，扎實有序推進以縣城為重要載體的城鎮化。

　　縣城在我國城鎮化戰略中發揮越來越重要的作用

　　一是縣城已成為適應人口流動新態勢、推進就近城鎮化的重要載體。當前，隨著國內外環境的變化以及城市生活壓力加大，我國農民工回流趨勢在加快，以縣城為重要載體的就近城鎮化趨勢越來越明顯。國家統計局數據顯示，2019年40周歲以下農民工回流比例為22%，40周歲至45周歲比例為67%。農民工回流趨勢加快推動部分縣城人口較快增長，縣城已成為就近城鎮化的重要載體，在我國城鎮化格局中的地位愈加突出。推進縣城建設，既有利于適應人口流動的新態勢，引導人口就近城鎮化，又有利于優化我國城鎮化格局，提高縣城在城鎮體係的底部支撐作用。

　　二是縣城已成為促進我國城鄉融合、帶動鄉村振興的關鍵支撐。縣城，一頭連接城市，一頭服務鄉村，是推動城鄉融合發展和實現鄉村振興的重要節點，是構建新型工農城鄉關係的關鍵支撐。需要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、産業發展、基礎設施等縣域統籌，一體設計、一並推進。2021年中央一號文件也指出，把縣城作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計。推進縣城建設，既有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化。

　　三是縣城已成為7億左右縣域城鄉居民提供高品質公共服務、保障民生福祉的重要空間。縣城既是縣域政治經濟文化中心，也是縣域公共服務中心和人口集聚中心。一方面，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍；另一方面，農民到縣城就醫、農民子女到縣城就學的趨勢也愈加明顯。我國現有的5億農村人口大部分居住在縣域內的鄉村地區，還有2.5億人居住在縣城或縣級市城區。推進縣城建設，強弱項補短板，有利于為7億左右縣域城鄉居民提供高品質生活空間，滿足人民日益增長的美好生活需要，有效提升人民群眾幸福感獲得感安全感。

　　四是縣城已成為構建新發展格局、形成強大國內市場的關鍵節點。當前，我國縣和縣級市數量分別為1472個和394個，二者共計1866個，約為地級及以上城市市轄區數量（967個）的2倍。縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，佔全國GDP的近2/5。其中，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP佔全國GDP的近1/4。縣城和縣級市城區常住人口分別為1.6億人和0.9億人左右，共計2.5億人左右，佔全國城鎮常住人口的近30%。由此可見，縣城已經在我國構建新發展格局、形成強大內需市場中發揮至關重要的作用。與此同時，現階段縣城投資消費與城市的差距很大，每人平均市政公用設施固定資産投資僅為地級及以上城市城區的1/2左右，每人平均消費支出僅為地級及以上城市城區的2/3左右。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有利于擴大當期有效投資和居民消費，開拓新的巨大投資消費空間，形成乘數效應和良性迴圈。

　　值得注意的是，推進以縣城為載體的城鎮化建設，並不是“一刀切”，而是加強政策引導，選擇一批條件好的縣城重點發展；也不是對發展都市圈、城市群、大城市的否定，而是夯實城鎮體係的底部基礎、完善城鎮化空間布局的需要，按照“抓兩頭、促中間”的思路，在都市圈、城市群和縣城充分發展的基礎上，促進其他地級城市增強區域服務功能，推進形成大中小城市協調發展的城鎮化格局。

　　堅持産業為先、品質為基、政策為要

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是一項復雜的係統工程，要尊重縣城發展規律，統籌縣城生産、生活、生態、安全需要，按照《意見》要求，堅持産業為先、品質為基、政策為要，因地制宜補短板強弱項，促進縣城産業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展品質。

　　首先，産業為先是縣城建設的重要前提。産業興，則縣域興。産業是縣城建設的根基，直接關係到縣域經濟的高品質發展。當前，除“百強縣”等少部分縣城之外，我國相當一部分縣城的産業發展不充分。與中心城市相比，縣城産業發展的目標是重點解決當地就業、當地居民增收、社會穩定等問題，並為鄉村振興提供産業支撐。為此，《意見》把産業發展擺在以縣城為重要載體的城鎮化的突出位置，強調要增強縣城産業支撐能力，明確要重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的産業，統籌培育本地産業和承接外部産業轉移，促進産業轉型升級；突出特色、錯位發展，因地制宜發展一般性制造業；完善消費基礎設施，圍繞産業轉型升級和居民消費升級需求，改善縣城消費環境，等等。同時，針對不少縣城的産業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全問題，強調要大力提升産業平臺功能，引導縣域産業集中集聚發展。

　　其次，提升城市品質是縣城建設的重要著力點。縣城建設品質事關7億左右縣域城鄉居民的美好生活需要，不僅關係到2.5億縣城居民的生活品質，也關係到對廣大農村人口到縣城就地城鎮化的吸引力。當前，我國縣城公共服務標準和實際供給遠低于中心城市，縣域優質公共服務資源較為短缺，公共服務供給與人口分布不協調，縣城每千人口醫療衛生機構床位數僅為3.8床，超過70%的縣低于全國平均水準；許多縣城學位數量供給不足，“大班額”現象普遍等等。《意見》抓住這一突出矛盾，將縣城作為引領縣域發展的輻射中心，推動縣城因地制宜強弱項補短板，大力加強縣城市政設施建設和公共服務供給，提升縣城人居環境水準。在市政設施建設方面，結合城市更新行動，對市政交通設施、對外連接通道、防洪排澇設施、防災減災設施、老舊小區改造、老化管網改造等方面提出了具體措施。在縣城公共服務供給方面，《意見》既注重擴大總量，又注重提升品質，在完善醫療衛生服務體係、擴大教育資源供給、發展養老托育服務、優化文化體育設施、完善社會福利設施等方面提出了具體要求，特別是針對疫情防控中縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強的問題，提出了推進縣級醫院（含中醫院）提標改造和縣級疾控中心建設等。在縣城人居環境方面，注重傳承延續歷史文脈，厚植傳統文化底蘊，打造藍綠生態空間，形式綠色低碳迴圈的生産生活方式，營造高品質的生活空間。

　　三是“人地錢”協同改革是縣城建設的重要政策保障。縣城處于城鎮體係的底部，相比其他類型城市，縣城經濟管理許可權小，統籌資源能力有限，強化人才、資金、土地等政策的支援力度對推進以縣城為重要載體的城鎮化建設至關重要。為此，《意見》圍繞“人來了怎麼辦？錢從哪來？地怎麼用？”等突出問題，推動“人地錢”協同改革，完善政策措施，增強縣城持續發展能力。在農業轉移人口市民化機制方面，提出了全面落實取消縣城落戶限制政策、保障進城落戶農民的“三權”、健全省以下的“人錢掛鉤”“人地掛鉤”政策。在投融資機制方面，《意見》提出了對符合條件的公益性項目通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支援，支援符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券，穩妥推進基礎設施領域不動産投資信托基金試點等含金量高的政策舉措。在保障縣城正常用地需求方面，提出了合理安排新增建設用地計劃指標、規范建設用地二級市場、穩妥開發低丘緩坡地、穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市等措施。

　　推進實施要把準四個關鍵點

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，貴在落實。必須全面領會文件精神，避免片面理解和誤讀，把準四個關鍵點，保證《意見》提出的各項任務和政策舉措沿著正確方向前進。

　　一是分類推進，切忌“一刀切”。我國縣城數量大、類型多，自然稟賦和發展路徑也各不相同。在縣城建設中，要分類指導，差異化對待，切忌“一刀切”。對大城市周邊縣城，要融入鄰近大城市發展，主動承接人口、産業、功能疏解，強化快速交通連接，發展成為衛星縣城；對專業功能縣城，要培育發展特色經濟和支柱産業，強化産業平臺支撐，提高就業吸納能力；對邊境縣城要完善基礎設施，強化公共服務和邊境貿易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力；對農産品主産區縣城，要集聚發展農村二三産業，延長農業産業鏈條，做優做強農産品加工業和農業生産性服務業；對重點生態功能區縣城，要有序承接生態地區超載人口轉移，增強公共服務供給能力，發展適宜産業和清潔能源；對人口流失縣城要嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

　　二是規劃引領，切忌“不謀而動”。堅持“一縣一策”，立足資源環境承載能力、區位條件、産業基礎、功能定位，統籌縣城生産、生活、生態、安全需要，合理確定發展路徑，科學編制和完善建設方案，按照“缺什麼補什麼”原則，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目重復建設。

　　三是試點先行，切忌“一哄而上”。2020年，國家選擇了發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低的120個縣及縣級市開展了縣城建設示范工作，佔全國縣及縣級市的約6%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個，西部和東北地區有條件縣城31個，其中邊境城市5個。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設要率先在示范地區推動縣城補短板強弱項，細化實化建設任務，創新政策支撐機制和項目投資運營模式，增強縣城綜合承載能力。在示范工作基礎上，及時總結推廣典型經驗和有效做法，穩步有序推動其他縣城建設。

　　四是守好底線，切忌帶來破壞和風險。嚴格落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界；守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，禁止拆真建假、以假亂真，嚴禁隨意拆除老建築、大規模遷移砍伐老樹，嚴禁侵佔風景名勝區內土地；要防控災害事故風險和防范地方政府債務風險。□

　　（作者為中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所研究員）