原標題：良田連成片 土地集約化 産業有保障
—— 全省首個縣域土地綜合整治的“吳江探索”
正是江南橙黃橘綠時。吳江大地，稻穀滿倉、柑橘盈枝、楓葉紅透，一片旖旎好“豐”景。
2023年冬，直面耕地碎片化、土地利用低效化等發展瓶頸，蘇州市吳江區被列為全省首個以縣域為範圍的全域土地綜合整治國家試點項目。
一年過去，吳江全域土地綜合整治“施工圖”初見雛形，各鄉鎮由點及面深入探索，已規劃形成“三帶六區”主要空間布局的整治任務片區。良田連片、村莊集中、産業集聚、生態優美的新時代魚米之鄉正逐漸成為可見可感的現實圖景。
全域整治，為建設用地“負增長”破題
最近，家住吳江區平望鎮鶯湖村相家浜自然村的村民姚雲根心裏樂開了花。“村裏來徵求我們意見，説是可以把宅基地搬到6公里以外的西下沙蕩邊上，那我們就能住上臨湖房了呢！”
宅基地能從一個自然村平移到另一個自然村，得益於全域土地綜合整治這一政策抓手。打破村鎮的自然邊界，在行政村範圍對土地進行歸併與重劃，是吳江開展全域土地綜合整治的第一步。
土地是發展之基、生存之本。江蘇以佔全國1.1%的國土面積承載了6%左右的人口、創造了10.1%的經濟總量，人多地少資源短缺是江蘇的現實省情，蘇南不少地方的開發強度已超過國際警戒線。數據顯示，2023年江蘇省土地開發強度已達22.5%，為全國省（區）中最高。進入存量時代，推行全域土地綜合整治迫在眉睫。
自2019年實施全域土地綜合整治相關試點工作以來，江蘇按照“試點先行、示範引領、逐步推廣”的思路，統籌推進20個國家試點、16個省級示範和1個縣域統籌試點，總體進度超70%，2個完成綜合驗收，5個入選全國典型案例，數量居全國第一。
全域土地綜合整治在全省以村鎮為統領，那麼唯一一處縣域統籌試點為何落在吳江？
從區位來看，吳江位於蘇、浙、滬兩省一市交匯處的長三角一體化發展示範區。省自然資源廳生態修復處副處長張泳江&&，吳江作為示範區，肩負率先探索一體化發展路徑、示範引領全國區域協調發展的重要使命，在全域土地綜合整治上也要成為“先行者”。
對吳江區來説，開展全域土地綜合整治不啻啃下最難啃的“硬骨頭”。
上世紀80年代，鄉鎮企業異軍突起，“村村點火、戶戶冒煙”的發展模式讓吳江率先步入發展快車道，客觀上也帶來了土地碎片化、工業與村莊散亂交織等問題，發展空間受損。加之長三角一體化示範區將落實建設用地“負增長”——這也就意味着到2035年，吳江建設用地須從406.3平方公里降為405平方公里，開發強度須從32.85%降為32.70%。向土地“存量”要“增量”，成為吳江未來發展的“華山一條路”。
“在不新增建設用地空間規模的情況下，如何統籌好‘保紅線’與‘促發展’的關係，通過資源利用方式轉變倒逼發展方式轉型，是我們必須破解的命題。”吳江區自然資源和規劃局土地儲備中心副主任夏燕蘭認為，吳江開展全域土地綜合整治，恰逢其時。
蘇州大學空間規劃研究院院長嚴金泉攜團隊曾負責蘇州市相城區黃橋街道全域土地綜合整治國家試點項目的土地綜合整治工作，這一次，他又挑起了吳江全域整治的“大梁”。
嚴金泉&&，早在2019年，吳江確定“土地減量化”發展路徑後，各板塊已經在土地整治上探索出創新路徑，涌現出震澤濕地公園等一批亮點工程。“這一次，我們就是要從全區層面統籌推進，以系統思維將村規、鎮規在整體的框架下拼合成一張全域‘施工圖’，一張藍圖繪到底。”
雙向集中，變“單打獨鬥”為全盤統籌
天氣漸寒，平望鎮雙浜村大日港的施工現場依舊火熱，工人正翻整土地、種下植物，對河道沿線綠化進行提升。“這是平望鎮幸福河湖工程的重要施工環節，我們計劃在兩年內打造7條河道，到時候環境肯定會大變樣。”平望鎮建設管理辦公室科長許逸説。
吳江是典型的江南水鄉，河道縱橫交錯、湖泊星羅棋佈，水域面積佔行政區劃面積四分之一以上。基於這一自然稟賦，吳江“以水為脈”，規劃形成“三帶六區”的整治結構。“所謂三帶六區，就是沿着太湖、大運河、太浦河建立三條流域生態文化修復帶，環太湖、元蕩、北麻漾區域建立産城融合綠色發展型整治區以及環澄湖、長漾、沈莊漾建立鄉村振興農文旅融合型整治區。”夏燕蘭説。
從西向東驅車穿過吳江經濟技術開發區，向車窗外望去，西工東農的土地利用格局尤為明顯。然而，在西側廠房中散落着零散的耕地，在東側農田旁又存在低效的工業用地。要實現建設用地“負增長”，這些看似零零散散的用地必須要整治。
“我們計劃將西側不需要、不適宜耕種的自然要素向東側調整，東側騰退低效工業用地後所獲得的建設用地指標再反哺給西邊的工業集聚區，希望能形成西邊工業連片、東邊農業連片的集聚效應，實現耕地與建設用地的‘雙向集中’。”吳江經開區建設局規劃管理科科員王子説。
平望鎮鶯湖村麻字港自然村也面臨着相似的問題。“我們計劃將零星耕地整合起來變成建設用地，再在麻字港片區外集中建設高標準農田，保證耕地總面積增加。”鶯湖村黨委書記陳建國説，麻字港片區項目於今年3月啟動，規劃面積約400畝，目前一期約180畝正在推進建設，未來這裡將成為集廠房、寫字樓、綜合體、公園等於一體的現代化園區。
在土地資源有限的情況下，必須優化布局、深挖潛力，“以畝産論英雄”，算好土地利用的“總賬”。於是，“向天空借空間”成為解決思路之一——打破“橫向擴張”邏輯，讓工業“向上生長”。
走進平望鎮智合雙碳示範産業園，3幢嶄新的4層現代化高標準廠房映入眼簾，玻璃幕墻在陽光照耀下熠熠生輝，與馬路對面的老舊廠房形成了鮮明對比。
“目前項目已主體竣工，未來通過工業上樓，園區的容積率將從原本不足0.7提高至2.04，顯著提升園區經濟效益。”平望鎮經濟發展辦公室副主任孫權介紹。園區引進了3家紡織企業，將共同推廣和實施節能噴氣紡織、高端紡織品加工貿易、數碼印花等行業領先技術，實現智能化、綠色化發展。
坐落在同裏鎮最北端的北聯村，是吳江區戶籍人口最多、土地規模最大的行政村。早在2007年，北聯村就啟動産業規劃，將全村土地“化零為整”，隨後又踏上農文旅融合的發展道路，每年吸引近20萬游客前來旅游。北聯村農業産業園建管科科員徐能説，目前，北聯村拾裏稻香項目已經完成“集土入市”，正在進行圍擋施工及基礎平整，蘇同鯉、凌家鋪兩個項目正等待入市。
“吳江作為全省首個縣域範圍的全域土地綜合整治試點，範圍更大、力度更強、難度也更高。”嚴金泉特別強調，在推進吳江全域土地綜合整治過程中，系統化、全要素的整治思路尤為重要。“過去單一要素、單一手段的土地整治模式已難以有效解決鄉村系統性障礙，從全域的角度推進會比以往‘項目制’的實施方式效率更高、成本更低，組織也會更高效。”
由點及面，探索土地綜合整治“吳江路徑”
荒田變耕地、良田連成片、土地集約化、産業有保障……在全域土地綜合整治的創新性探索中，吳江不斷優化空間格局，由點及面探索土地綜合整治“吳江路徑”。
夏燕蘭告訴記者，全域土地綜合整治是推動“千萬工程”提質增效的強大引擎，是貫徹落實鄉村振興戰略的重要&&。一年以來，吳江集成全域詳細規劃統籌編制和管理、農村集體經營性建設用地入市、低效用地再開發等制度政策，盡力把“試點”做成“示範”。當然，在先行探路的過程中，也遇到不少難點堵點，比如——
“工作誰來管”？吳江成立了由黨委、政府主要領導挂帥的試點工作領導小組，設立7個工作專班，建立重大事項溝通協調機制，由各部門分管副區長牽頭，常態負責統籌協調、組織推進、評估督導和制度建設。
“錢從哪來”？在資金使用上，吳江與中國農業發展銀行、國家開發銀行簽約，分別獲得綜合授信800億元。在不含企業自主更新的基礎上，吳江首批（三年規劃）全域整治總投資約為360億元。“我們拓寬資金來源，在防範隱債的前提下，吸引社會資本、金融機構以市場化方式參與到全域土地綜合整治中來，優先把整治項目納入政策性開發性金融工具等國家貨幣政策支持項目庫。”夏燕蘭説。
“地從哪出”？吳江正在探索建設“指標交易&&”，按照“保護者受益、使用者付費”的原則激勵經營主體參與生態資源權益類産品供給。“這個&&就像是一個‘超市’，比如桃源鎮的建設用地不需要使用，通過復墾驗收後會獲得指標報告，太湖新城就可按需購買。”吳江區自然資源和規劃局耕保科科長范春曉介紹，目前該&&還在進一步完善，預計2025年投入使用。
寸土寸金關乎國計，一壟一畝承載民生。當前，我省正處在發展方式轉變、經濟結構優化、增長動力轉換的關鍵時期，面對資源緊缺、環境約束和生態管控等多重壓力，傳統的利用方式已不能持續，必須利用有限的要素資源保障更大規模、更高質量發展。全域土地綜合整治的“吳江探索”，對全省乃至全國，都有參照意義。
“相城黃橋街道的成功經驗，讓我們有信心，吳江區的發展路徑可以為全省乃至全國探路。”嚴金泉説，黃橋街道的項目通過驗收後，每月都有來自全國各地的考察團前來交流“取經”。“經過今年的摸索，我們將盡快把吳江推動全域土地綜合整治的措施落地落實。”
東南大學建築學院教授熊國平也認為，吳江全面推廣全域土地綜合整治，將優化生産、生活和生態的空間布局，釋放更多的發展空間。“吳江這個最難‘啃’的‘硬骨頭’如果能‘啃下來’，必然會在全省乃至全國範圍內發揮輻射帶動、示範引領作用。”
“從‘吳江探索’到‘吳江經驗’，吳江區在未來的道路上仍需久久為功。”熊國平建議，相關部門在具體推進中一定要算好資金賬、資源賬。“也要看到，吳江歷史遺留問題很多，改革並非一蹴而就，要通過項目化推進、清單式落實，將‘吳江路徑’打造成江南水鄉土地整治特色示範。”（周永金 徐春暉 張珺 陳立民）