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| 2008-10-22 作者:楊濤 來源:上海證券報 |
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允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，這不僅標誌著我國城市和農村土地權利統一的改革進入實質性階段，也意味著農村經濟社會發展開始逐漸突破“堅冰”的制掣。
許多研究表明，自2002年起，農村財政糾紛已經從稅費問題逐漸轉為土地糾紛。其背後的原因，是在高速城市化的背景下，地方政府的財力渴望與農民土地權利缺位共同作用的結果。應該説，新土地政策明確了近年來許多地方進行的改革嘗試，也為解決土地糾紛提供了方向。但是，要從根本上解決農村土地財政關係中的矛盾，還需要一係列配套改革。
首先，必須落實土地徵用收益分配、土地經營利益共用的具體機制。長期以來，土地糾紛的核心就是徵地收益分配不合理，以及徵地補償標準低、徵地補償費的測算方法不合理等問題。新政策強調按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償、允許農民依法通過多種方式參與特定土地的開發經營，這些都需要在地方財政制度、政策方面真正具體落實，才能緩解土地糾紛的升級。
其次，可以預計，隨著土地經營權流轉的加快，失地農民的社會保障問題就變得更加重要。雖然當前對地方政府的“土地換社保”政策存在很多爭議，但如果今後更多農民離開土地這最後的保障，而又無法轉為産業工人實現就業，則相關社會保障則成為防止失地農民轉化為不穩定因素的屏障，這就需要財力分配與社保體制改革的未雨綢繆。
再就是應增加對土地經營權流轉的財政補貼，推動土地使用的規模經濟效應，奠定農業産業化的基礎。在土地經營權流轉的初期，作為出讓方的農民由于缺乏議價能力，往往處于難以獲得合理的土地轉讓價格，另外在政策細則還不明確的情況下，農民出讓土地積極性也可能有限，對此增加對出讓方的財政補貼，能夠引導土地市場的健康發展，事實上很多地方政府已出臺了相關措施。當然，在土地市場相對完善後，則應該把補貼重點放到土地經營權受讓方身上。
還有，應由財政主導設立和規范土地交易市場。具體而言，為了保障土地交易的規范發展，可由地方財政主導設立土地交易所，先著眼于農村土地交易，在時機成熟時轉為城鄉統一的交易所。
另外，推動土地經營權流轉的目的之一，就是促進農業産業化，這與城鎮化是結合在一起的。當更多農民選擇離開土地之後，就會納入城鎮就業體係中。可以説，這一過程並非短期內能夠完成，原因之一就是農民普遍缺乏再就業的技術。這就需要政府增加相關財政投入，為農民迅速獲得新的職業而提供教育、培訓等支援。
最後，是必須加快中央和地方財稅管理體制改革。眾所周知，由于地方政府財權與事權的偏離，“土地財政”成為其重要的收入模式。農村土地改革不能只是簡單地剝奪地方政府的土地收入，而是應該通過推進分稅制改革、地方稅收體係完善、市政債券創新等，為地方政府創造依靠“賣地衝動”之外的財源，才能使本輪土地改革實現利益平衡。
從農村金融的角度來看，長期以來在農村，農民“貸款難”的很大原因就是沒有合格的抵押物。因為我國《土地法》和《擔保法》明確規定，包括農業用地和宅基地在內的與農村居民聯繫最為緊密的生産資料不能進行抵押或者轉讓，近年來諸多文件也禁止城裏人到農村購買宅基地。這些都使得可持續的商業金融模式在農村難以建立起來，銀行的農村金融業務逐漸萎縮。新政策雖然明確了土地經營權可轉讓、依法保障農戶宅基地用益物權等，但同樣還需要相關配套改革，才能使土地改革成為農村金融發展的“催化劑”。
比如，要盡快推動農村土地權益的權證化流轉，為發展農村商業信貸模式奠定基礎。這不僅需要推動土地承包權證的普遍化、明確其財産權地位，還需要解決抵押品的估值以及流轉細則，包括什麼機構能夠為土地抵押進行估值等，從而真正實現土地要素在農村金融市場的流通，為商業銀行在農村創新商業模式提供條件。
又比如，在推動土地經營權抵押信貸模式發展的同時，仍然不能忽視農村合作金融、政策性金融、小額信貸組織等的作用。由各國經驗來看，農業和農村的特殊性，決定了在農村金融中必須存在特定的非抵押信用支援和政策性支援。否則，在農業生産面臨較大風險的情況下，土地經營權抵押信貸所造成的結果，很可能就是加劇土地過度集中與兩極分化。
另外，應推動農村金融産品創新以支援土地改革。如試點土地證券化産品、農産品期貨等。
當然，還應發展與農村土地相關的農業政策性保險。為了避免自然災害影響，使得土地流轉和産業化經營順利推進，農業政策性保險必不可少。同時，應該探索農村社會保障、政策性保險、商業保險在保障農民人身與財産權利、農業生産等方面的有效結合。
總之，在新一輪土改序幕拉開之際，增加財政和金融等多角度的審視，才能使改革最大限度上有利于解決“三農”問題。
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