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| 2008-06-10 作者:時晉 來源:上海證券報 |
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四川省政府有關部門日前宣布啟動地震災區的重建規劃工作，稍早一些時候，成都市政府頒佈了《都江堰市城鎮居民住房災難救助安置工作的意見》（以下簡稱“安置意見”），對因地震災害毀損的居民住房，採用住房實物救助和貨幣救助的方式予以安置。在三伏酷暑來臨之前，盡快解決數以十萬計災民的住房問題，毫無疑問是災區重建工作的當務之急；住房不僅是“居有定所”的表現，更意味着“有恒産者有恒心”；也正因為如此，在物理存在意義上的住房重建之外，也不應忽視房屋及土地産權的清晰界定。
我國的私人房地産的基本産權結構包括房屋所有權和相對應的建設用地使用權。地震災害發生以後，大量的房屋倒塌或因嚴重受損而成為危房，喪失了居住功能。但是，在法律上，只要房屋沒有完全倒塌，則業主對房屋的所有權並未喪失；而不論房屋是否毀損，業主仍然保有土地使用權。因此，業主應當享有在原址重建或修復房産的權利，政府建設部門也有權要求並協助業主完成此項工作。在此情況下，房地産的産權關係將不會發生變動。
當然，在災區重建的實際工作中，由於城市規劃的調整，原址重建不一定成為主要模式，而需要由政府在對災區群眾進行集中安置的基礎上，拆除受損房屋，收回相應的土地使用權，從而便於進行統一的規劃和重建，在這一過程中，産權關係的變動應當合法有序地進行，新形成的産權關係應當得到清晰界定。從成都市政府的“安置意見”來看，涉及産權變動的核心內容是：業主接受救助後，原房屋、土地權屬關係自行終結；救助標準統一為每戶70平方米的救助安置房或14萬元貨幣救助。
這其中的關鍵問題在於，“安置意見”對救助安置房的産權歸屬沒有明確規定。從理論上講，這一模式是新舊房屋所有權和土地使用權之間的置換，業主應當享有對救助安置房和相應土地的産權，但這僅是推測而已。作為具有法律約束力的政府規範性文件，“安置意見”對産權歸屬缺乏界定，救助安置房的産權登記、轉讓等也就都成為不可預知的疑點，如果考慮到災區群眾將在安置房中度過數年甚至更長的時間，由此必然帶來嚴重的預期不確定性。
更為重要的是，根據“安置意見”的規定，政府事實上行使了提前收回土地使用權，拆除地面房屋的權力，雖然我們難以判斷地震帶來的房屋毀損是增加還是減輕了房屋拆遷的難度。政府基於公共利益而提前收回土地使用權的權力是由物權法、房地産管理法等法律規範所賦予的，拆除危房，規劃重建毫無疑問是符合公共利益要求的；但上述法律和成都市政府頒佈“城市房屋拆遷管理暫行辦法”都規定在此情形下，應當退還相應年限的土地出讓金，並根據房屋的區位、用途、建築面積等因素給予補償；這與“安置意見”所規定救助房或救助金的統一標準顯然有所區別，從而如果以“安置意見”作為唯一標準和程序，必然會使一部分業主的權利不能得到充分保障，經濟利益在這一過程中遭受損失，何況救助房的權利歸屬本身仍然是不明確的。從法律關係的效力層次來看，“安置意見”作為政府規章，也無權排除或完全規避物權法等上位法的適用。
當然，如此慘烈的天災之後，災區重建時間緊，任務重，重建工作必須在大範圍內統一、集中地開展，因此我們也許難以奢求其完全按照法律規定的程序來進行，而必定需要有更為迅速、簡便的制度安排來規範受災房地産的産權變動；但這與政府應當尊重業主對於産權變動形式和標準的選擇權並不矛盾。政府的職責在於對因災變動和重建形成的房地産權利歸屬加以明確而清晰的界定和記載；而在遵照統一建設規劃的基礎上，是接受集中安置，還是經由拆遷程序而獲得相應標準的補償，甚至取得許可之後集資修復或原址重建，都應當由業主在權衡收益與成本的基礎上自由選擇，政府也應本着尊重民意的態度，通過制度供應而保證這些選擇能夠得以實現。唯有如此，政府與民間社會方能建立起良好的互動關係，在有效協作中完成災後重建這一複雜的系統工程。
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