■依法治國專家談

　　黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。
　　現代國家治理有五個方面的特徵：治理主體的多元化、治理客體的立體化、治理目標的人本化、治理方式的規範化、治理手段的文明化。
　　從20世紀80年代開始，國家治理主體多元化趨勢在傳統的國家管理轉型中均表現出來；現代國家治理客體已經完全立體化，“民”不再是純粹的、被動的治理客體，也是治理主體；現代國家治理目標應該是以人為本，追求人的可持續發展、自由、幸福；現代國家治理的方式則要求程序化、規範化，要求公開、透明、公正參與、協商、誠信；現代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當性和文明性，基本手段是民主、法治、科學和文化。

　　黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。那麼什麼是國家治理現代化呢，或者説，現代國家治理有什麼標準、什麼特徵？相對於傳統的國家治理，無論是古代的、近代的，還是計劃經濟時代的，甚或當下治理模式尚未轉型的國度和地區的國家治理，現代國家治理呈現出五個方面的特徵：

　　國家治理主體多元化

　　在英語中，現代國家治理一般使用Governance或Public　Governance（通常譯為“公共治理”）或Good　Governance（通常譯為“善治”）表述，而傳統的國家治理則使用Government（通常譯為“統治”或“國家管理”）或Administration（通常譯為“行政”或“行政管理”）或Regulation（通常譯為“管制”或“規制”）表述。
　　Governance相對於Government，其最大的區別就是主體不同，前者的主體是多元的，後者的主體是單一的。
　　從20世紀80年代開始，世界上許多國家和地區開始嘗試重新配置公共權力，試圖通過向社會組織、私營部門等開放權力的方式來提高國家管理的彈性與韌性。這股潮流被學術界總結為由“統治”向“治理”的轉變。所謂“統治”，即傳統的國家治理，治理的主體只能是統治者，統治者不可能與被統治者分享統治權。
　　在封建專制社會，國家治理權只能為國王、皇帝和從屬於他們的國家官僚機器所壟斷，不可能吸收其臣民參與國家管理；在傳統的資本主義社會，國家治理權只能為總統、內閣、國會和司法系統所組成的政府（廣義的政府）所壟斷；在計劃經濟時代的社會主義社會，國家治理的主體主要是黨和政府，由於法律上缺少人民直接參與國家管理的途徑和形式，人民通常不可能成為國家治理的直接主體。
　　而在現代社會的條件下，由於政治文明的進步，代議制民主的缺陷日益為人們所認識，再加上科學技術，特別是互聯網的發展，人民直接參與國家治理不僅顯示出越來越明顯的必要性，而且展示出越來越廣泛的可能性。各種社會組織、團體一方面通過自治參與社會治理（國家治理的組成部分），另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國家治理，或者通過國家向社會轉移部分公權力而獲得國家治理權進而成為公共治理主體（既具有狹義國家治理的性質，又具有社會治理的性質）。
　　國家治理主體的這種多元化趨勢在傳統的各種形式和領域的國家管理轉型中均表現出來。無論是宏觀的整體的政府管理（Government），還是僅限于行政領域的行政管理（Administration），或者是僅限于對外部行政相對人的規制管理（Regulation），其日益顯示出主體多元化的趨勢。展現這種趨勢的形式和途徑是多種多樣的，如聽證會、論證會、網上討論、辯論、政府職能外包、政府購買服務、志願者服務、公私合作（PPP），等等。我國目前作為國家治理主體的組織和個人，包括國家機關、政黨（其中執政黨具有特別重要的地位）、社會團體（如工青婦等）、行業協會（如律協、醫協、注協等）、非政府非營利性的社會公益組織（NGO、NPO）、基層自治組織（如村民委員會、居民委員會等），以及公民、法人和其他組織。

　　國家治理客體立體化

　　傳統國家治理以“民”為治理客體，無論是中國古代的法家、儒家，還是近代西方國家的自然法學家或法哲學家，都認為治國就是治民，或者以治民為治國之本、治國之要。孟子説，“勞心者治人，勞力者治於人”。霍布斯説，在國家按約建立時，每一個人相互約定放棄自己的一部分自然權利，並將這些權利轉讓于作為主權者的一個人（君主）或由一群人組成的議會。
　　傳統國家治理以“民”為治理客體主要受舊時代統治階級統治觀念的影響，同時也與舊時代社會、經濟、政治關係相對簡單有關。封建專制時代沒有政黨，沒有市民社會、沒有完整的市場經濟。在早期資本主義社會和計劃經濟的社會主義時代，國家治理的客體雖然比古代和中世紀複雜，但也完全無法與當今的時代相比。
　　現代國家治理客體已經完全立體化，治理不僅指治國（國家機關），而且指治黨（特別是執政黨），治社會（社會團體、行業協會、社會自治組織等），還指治市場（商品、貿易、投資、金融等各種市場）；不僅指治社會（廣義的社會，包括國家、政黨、公民和市場），而且指治生態環境（陸地、海洋、天空等）；不僅指治現實世界，還指治虛擬世界（互聯網）等。
　　現代國家治理客體相對傳統國家治理客體的變化不僅是社會經濟、政治和科學技術發展進步的必然，同時也是人們觀念、理念發展進步的結果。“民”不再是純粹的、被動的治理客體，也是治理主體。“民”雖然在一定的時空中也是國家機關治理的對象，但在更多的時空中，國家機關是“民”治理的客體。

　　國家治理目標人本化

　　傳統國家治理主要追求統治秩序。例如，孔子為古代中國設計的國家治理目標是“仁”和“禮”，追求的是確立一種“君君、臣臣、父父、子子”的社會秩序。亞裏士多德為古希臘城邦設計的國家治理目標是“中庸”，追求的是建立一種中産階級掌權的政體。我國在計劃經濟時代，國家治理堅持“以階級鬥爭為綱”，主要追求的是對被統治階級專政的政治秩序。改革開放以後的一段時期內，我們在國家治理方面堅持“以經濟建設為中心”，但一些地方和部門將之推向極端，轉換為“以GDP為中心”、“以GDP為綱”，為追求GDP不惜犧牲生態環境，不惜犧牲國民的健康、自由和權利。
　　現代國家治理目標應該是以人為本，追求人的可持續發展、自由、幸福。無論是經濟、政治、社會、文化還是生態環境的治理，最終目標均應是國民的福祉。無論是統治秩序，還是經濟發展、改革開放，最後都應是為了人。離開了人的可持續發展、自由、幸福，發展和秩序都必然異化，就像我們當年以階級鬥爭為綱、以糧為綱、以鋼為綱、趕英超美一樣，不僅沒有真正促成經濟的發展和社會的穩定，而且給人民的利益帶來了深重的災難。
　　當然，現代國家治理目標以人為本，不是我們的治理應該只考慮人的利益，而可以不顧及其他生命體的生存和發展。為其他生命體的生存和發展創設良好的環境和條件，既是我們人本身生存、發展、幸福的需要，更是我們現代人理性和文明的體現。

　　國家治理方式規範化

　　傳統國家治理方式的主要特徵是專斷、恣意、多變和神秘化。如申不害主張，國君治國應“獨視、獨聽、獨斷”。孔子認為，統治者治國，只應讓老百姓按照其政令去做，而不要讓老百姓知道為什麼，“民可使由之，不可使知之”。而且，孔子反對法治，反對治理規範化：“今棄是度也，而為刑鼎，民在鼎矣，何以尊貴。貴何業之守？貴賤無序，何以為國？”
　　現代國家治理的方式則要求程序化、規範化，要求公開、透明、公正參與、協商、誠信。在現代法治國家，為了規範國家治理，一般都制定行政程序法、政府信息公開法、個人信息保護法，以法律規定國家治理行為的公開、公正、公平和國家治理行為應遵循的基本原則及其制度，如信賴保護原則、比例原則、合理預期原則、告知制度、聽取申辯制度、説明理由制度、聽證制度、調查取證制度、政府發言人制度、政務網上公開和網上徵求意見、討論、辯論制度等。
　　公權力運作程序化、規範化對現代國家治理具有非常重要的意義，它既是保障國家公權力和社會公權力行使公正和效率的要求，也是防止公權力濫用、遏制腐敗的要求。

　　國家治理手段文明化

　　傳統國家治理手段多采用人治、禮治或權勢術之治。如柏拉圖主張“哲學王”之治，他認為，哲學王具有勇敢、大度、聰敏、強記的天賦品質，由哲學王治理的國家是“第一好的國家”。孔子主張“德治”：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”慎到、韓非、馬基雅弗利主張權勢權術之治。慎到認為，“賢者未足以服眾，而勢位足以屈賢者也”。韓非對“術”也有幾乎同樣的解釋：“術者，藏之於胸中，以偶眾端，而潛禦群臣也。”馬基雅弗利則把這種權術之治推向極致，他説，“那些曾經建立豐功偉績的君主們卻不重視守信，而是懂得怎樣運用詭計，使人們暈頭轉向，並且終於把那些一本信義的人們征服了”。據馬基雅弗利的理論，統治者選擇治理手段，只應問是否有效，而不要考慮是否正當。
　　現代國家治理顯然不能運用上述手段。現代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當性和文明性。現代國家治理的基本手段是民主、法治、科學和文化。
　　民主包括代議制民主、參與式民主和協商式民主。早期的民主主要是代議制民主，但由於代議制民主在實際運作中産生了很多缺陷和弊病，代議機關的代表在立法和重大問題的決策中往往並不代表全體人民或絕大多數人民的利益和意志，而主要代表其所在黨派的利益和某一特定利益群體的利益。因此，參與式民主和協商式民主作為代議制民主的補充，在現代國家治理過程中迅速發展起來，並且具有越來越重要的地位和作用。
　　法治，包括形式法治和實質法治兩個方面。
　　形式法治主要要求國家治理有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。而實質法治不僅要求國家治理嚴格守法、依法，而且要求所立所守所依之法是“良法”；不僅要求國家治理遵循法律的具體條文、規則，而且要遵循法律的原理、原則、精神和法治理念；不僅要求國家治理依硬法辦事，而且要自覺依軟法，即非由國家強制力保障實施的法，如憲法慣例、法律基本原則、社會公權力組織章程和自律規則、執政黨黨內法規、國家機關發布的政策性綱要、指南，以及有關公權力主體之間就公共事務簽訂的協議等。
　　現代國家治理相較傳統國家治理，科學具有重要得多的地位。這是因為現代國家治理比傳統國家治理所要解決的問題複雜得多。比如，互聯網安全問題、轉基因食品審批許可問題、PX工程建設選址問題、霧霾治理問題，等等，這些都是傳統國家治理中不曾遇到或不可能遇到的問題。顯然，要對這些問題作出正確決策，必須在堅持民主法治的前提下，進行充分的科學論證，即同時運用科學的手段，才能獲取解決問題的最優或較優方案。
　　在我們過去一個時期的國家治理中，文化手段的作用並未得到應有的足夠重視。尤其是文化中軟的一方面，即塑造人的精神、信仰、靈魂的價值觀和人的理念方面　，人們更對之有所忽視。之所以如此，是因為在國家治理中、文化這種手段的見效往往是長期性的、間接的，“潤物細無聲”和不易為人們所察覺的，它難以滿足人們“短平快”的預期。但是，文化這種軟手段的作用在現代國家治理中卻是不可或缺的。沒有文化的熏陶，國民信仰迷失，一些人既不信馬列，也不信孔孟，也不信宗教，從而不講誠信，不講道德，不守法律，失去了做人的底線，乃至崇尚欺騙和暴力。
　　因此，在現代國家治理中，要綜合、平衡、協調運用民主、法治、科學和文化的手段，使之産生最佳的治理效果，以最有效地實現治理目標。
　　（作者係北京大學法學院教授）