地方政府財政破産不只是美國的難題,也是中國的難題。中國可以學習美國城市破産法,解決棘手的地方債難題。
以底特律申請破産保護為標誌,美國城市陷入破産潮,從金融危機爆發以來,美國有18個城市宣布破産。
紐約ConvergEx投資公司首席戰略規劃師尼古拉斯?克拉分析指出,針對底特律的困境,有“修復、關閉或者出售”三種解決之道。“修復”意味着通過破産廢除該市原有的法律義務,“關閉”意味着調整該市的管理策略以適應小規模的人口。而他本人更傾向於“出售”策略,這意味着該市需要處置一些資産。
城市也有生命力,一些是成長中的朝陽城市,而另一些是垂垂老矣的夕陽城市;一些能夠復蘇,而另一些只能走向末日。美國的製造業城市無法匹敵金融與高科技城市,隨着加州部分中小城市的崛起,很多大型製造業城市衰敗。
底特律這個昔日的巨人將會縮小,我們見證的是不僅是城市的更替,還是汽車行業的衰落與轉型。
根據美國《破産法》第九章,市政當局破産可以獲得債務重組,在破産處置期間,按照債務調節方案,所有人都會付出代價:市政債價格下降,購債者收益下降甚至出現負收益,政府削減僱員、減少在職僱員的退休金,可能向市民加稅,加入工會職工的退休金也會減少,政府減少公共支出,最後是出售仍然值錢的公共資産等。為保護破産期間的有序運作,市政當局破産申請提出後,該條款將自動終止債權人的一切追債活動,使城市不會被追討債務或者被控告起訴。
當破産結束之後,我們會看到市政府規模縮小,一座宏偉的大城市成為小城市,公共設施成為私人資産,曾經豐厚的福利被大大縮減。
中國的情況不比美國樂觀。從中央到鄉鎮五級政府的債務,即將迎來緊鑼密鼓的審計,債務重負遲早會水落石出。今年3月,審計署副審計長董大勝通報,目前全國地方政府性債務總額為15萬億至18萬億。事實上,地方持有的負擔保增信責任的或有債務可能更多,銀行、地方債、其他單位與個人,成為主要來源,貸款、信託、高利貸,無所不包。
中國不會出現地方政府破産現象,法律不允許地方負債破産,地方財政實行量入為出原則,去年6月26日,十一屆全國人大常委會第二十七次會議重申《預算法》中的“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。但通過設立地方政府控股的投融資平台,可以輕而易舉地繞過法律的禁止條款。
法律並不能阻止地方政府的赤字危機,一些城市向企業借債給公務員發薪,向當地居民借入高利貸,公共項目建設停工,向承包企業欠債不還,只有一個結論,這些未破産的城市已經事實破産。由於地方政府主要靠賣地還債,一旦土地不值錢,地方政府立馬陷入債務黑洞。
地方債務風險不容小覷,要解決地方債務危機,與美國相同的是,要減少政府規模與福利,與美國不同的是,中國地方政府可以出售手上擁有的大量資産。地方政府四處借錢成立投融資平台,建立豪華的歌劇院、體育場,參股到各家有利可圖的公司,所有已破産或者瀕臨破産的地方政府,都説明不配也不懂經營這些資産,最好的辦法是向民資出售資産,找到可以增值的新的所有者。出售資産既是挽救破産城市的過程,也是政府逐漸退出市場的過程。
凍結部分高風險城市的債權債務關係,出售資産是救急之舉,要從根本上化解中國地方政府債務,要破除的是地方政府公司化現象。地方政府作為制約較少的公司,當然是資産越多越好,相應來説,負債也就水漲船高。
地方政府不再公司化,才不會瘋狂追求類似於全球最高建築之類的豪華資産,城鎮化是個自然的過程,房地産開發商、企業、勞動者會進入相應的城市,那些缺乏實力、缺乏發展後勁的小城市想一夜長成參天大樹,模仿上海、重慶模式盤活資産,恐怕在模仿的過程中,就會被債務颶風刮得不見蹤影。