深圳近日開啟的土地管理制度改革，再次引起關注。從媒體報道以及深圳過去頒佈的一系列規定看，從最初的土地國有化，消滅集體土地所有權，到今天在尊重原有農民集體及個人土地佔有的基礎上，通過在開發中承認原集體成員的土地權益，並在補辦手續後將之轉化為國有土地使用權，最終消滅現有“國家-集體”或者説“城市-農村”二元分割的土地管理機制，實現土地資源在出讓土地使用權基礎上的市場流轉和資源配置，深圳土地改革的路線圖已然形成。
　　其一，國有化。盤活存量土地，提高土地利用效率的根本條件是土地市場交易的形成，而市場交易本質是土地財産權交易，而非實物的交易。這需要建立統一的基礎性土地財産權作為交易代碼，即明確交易什麼。
　　對此，世界上有兩種體例，一個是大陸法係國家的所有權體系，即國家對土地的控制叫做主權，老百姓對土地的財産權利被稱為所有權。另一種是英美法係的土地使用權體系，即國家或國王擁有土地所有權，但所有權代表的公共權力，不得流轉，而老百姓的土地財産權叫做保有權或使用權。無論何種方式，都意味着一點：即公共權力是國家的、全民的，不可交易的，因此神聖不可侵犯；但財産權卻是個人的、允許進入市場交易以配置資源。
　　這一結構，説白了就是“愷撒的給愷撒，人民的給人民”。國家和人民是契約關係，相互尊重，相互制約。而中國的問題是，對國有土地，明顯以土地使用權作為基礎性財産權，採納的是英美體制。對集體土地，卻偏偏一方面視所有權為財産權，作為徵收的客體，另一方面卻又禁止土地所有權交易，剝奪了其財産內核。視其為財産權，農民個人的土地佔有和使用就只能是次生的權利，必須仰仗集體的鼻息，方便國家借助村幹部對土地的徵收和對農村資源的獲取；同時又抽空其財産內涵，剝奪集體的收益，以防止地方做大，強化國家控制。
　　因此，集體土地所有權是國家權力深入農村，阻礙農民個人土地權利成長的橫膈。這一點，看一看集體土地所有權形成歷史，知道集體土地所有權是人民公社化、個人財産權被否定的結果，就很清楚了。
　　明確了這一點，再回頭看看深圳的土地國有化，就會發現其並非對農民權益的剝奪。根據《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》第五條的規定，原有農民集體或農民個人已建成使用的房屋和已獲批的建設用地，仍然繼續佔有使用，除原有的山林地，和坡度大於25度不作為建設用地的園地被無償轉為國有外，原有村民和集體的建設用地權利並不受損。
　　因此，至少就原有的建設用地來説，所謂國有化，只是權利的轉制，而非土地的徵收。這是深圳克服城鄉二元分割，實現土地在使用權基礎上的統一管理而進行的一次嘗試。取消了集體土地所有權，土地所有權主權化，使用權作為基礎性財産權的法律定位才真正被確立。
　　其二，統一土地使用權體系。農民變成市民，原有集體土地使用權卻面臨納入何種國有土地使用權的問題。劃撥？祖祖輩輩居住於此，房子又是自己蓋的，既不符合劃撥土地取得的條件，禁止轉讓或轉讓時必須補交出讓金，也都不符合農民意願。納入出讓土地使用權？雖可自由轉讓，但期限限制和出讓金繳納怎麼辦？
　　事情就這樣梗在那裏。相關確權、登記工作一直無法進行。如果説土地城市化意味着資源利用效率必須提高，也就必須允許土地進入市場交易，可我們的法律偏偏還停留在農村的原位：一戶一宅，禁止轉讓。可惜，法律能阻止確權，卻不能阻止老百姓蓋房和宅基地的私下交易，大量違章建築於是應運而生。
　　為解決這一問題，2001年&&的《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》規定，除嚴重違法，必須依法拆除的之外，對於農民的土地佔有權利，通過補繳土地出讓金，使之轉化為國有出讓土地使用權。同時，考慮土地佔有的不同情況，對土地出讓金有全部或絕大部分的減免。
　　其中，最重要的是，深圳對歷史上非法轉讓的宅基地也給予了確權。對非原村民在原農村用地紅線內所建違法私房，由規劃國土資源部門按建築面積每平方米處以100元以上150元以下罰款，確認産權，建房者申請辦理確認産權手續時，補簽土地使用權出讓合同，出讓金按現行地價減免75%；原村民與非原村民合作所建違法私房，按照其各自所佔份額分別處理。
　　2009年，深圳市人大制定的《關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》，延續了上述2001年“若干規定”的基本精神。
　　當然，將村民的土地使用權納入出讓土地使用權，有村民擔心可能會面臨所謂70年的問題，但其實，住宅類出讓土地使用權早已隨《物權法》自動續期的規定而變為事實上的永久。
　　其三，轉型的原則和路徑：在發展中尊重佔有，適度房地分離。
　　從集體宅基地使用權，到出讓土地使用權，破而後立，但轉型必須堅持對佔有利益的尊重。土地佔有不但是歷史，更是事實，也是客觀存在的經濟利益，如果轉型罔顧土地佔有，輕率拆除驅趕，勢必損害民生利益，也威脅社會穩定。但真的依現狀確權，卻又於法無據，畢竟我們的土地法還在農村原地未動嘛！
　　於是，放過權利爭議，在城市更新中對既有土地佔有利益給予承認和救濟，借騰籠而換鳥，此其一也。實在不得不涉及權利又無法土地確權的，就先將房地分離，使土地限制的絆索不致傷害村民的房屋所有權，此之二也。這兩種做法，都回避了目前土地管理中僵化的強制性規定，在法律巨石的狹縫中尋找蜿蜒的突破。深圳，不容易！