今年是“十二五”的開篇之年，關於中國財政制度改革的議論非常之多。一直以來容易被輿論強調的預算透明、結構性減稅和財政收支制度更加現代化等，都得到了全國上下的高度重視。雖然中國的財政稅收制度離全面的有約束力的透明度良好的目標，還有相當大的距離，但大部分財政收支情況應受制約的機制如何建立，至少被部分提到了議事日程上，針對有些項目也已形成了法律條文，達成了不錯的財政收支良性化局面。
　　但1994年稅改之後於次年開始的轉移支付如何制度化，卻始終罕見深入而具體的討論。
　　財政部2011年預算草案提供的數據顯示，中央財政收入45860億元，從中央預算穩定調節基金調入1500億元，合計收入總量為47360億元。中央財政支出總量54360億元。其中，中央本級支出17050億元，中央對地方稅收返還和轉移支付支出37310億元，後者較中央本級支出高218%。而這部分稅收返還和轉移支付，接近地方預算收入的85%（中央財政代編的地方本級收入為43860億元，這不包括地方其他收入，比如土地出讓等基金收入）。也就是説，中國地方政府的收入（稅收）有一半以上是轉移支付而來的。
　　從財政制度原則上來看，這部分超大的轉移支付金額還沒有任何系統的法律來規範，僅粗糙地分為一般性轉移支付和多為因地因事的專項轉移支付，且這兩項大類別的支付多以紅頭文件的“通知”和“決定”的形式來執行，常常超出年度預算，或者即使在年度預算裏也難以形成固定的程序。這無疑是重大的漏洞。
　　儘管在3月中旬召開的“2011中國發展高層論壇”上，財政部長謝旭人強調“中央財政今年預算用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衞生、社會保障、就業、住房保障、文化等方面的支出是10511億元，比去年增加18.1%”，其他相關民生的支出，包括中央財政對於地方的大量稅收返還和一般性轉移支付也大部分都用於保障和改善民生，綜合起來，今年中央財政用於民生方面的支出大體要佔中央財政總支出的2/3左右，這個力度不説是空前的，也是比較大的。但涉及到民生的支出，無論怎麼事出正當，它只要還不是在法律框架裏系統支付，效果總是可疑。
　　其實，轉移支付對中國來説也並非是新鮮的事情。簡單地説，傳統中國一直延續的財政賑災行為，就是典型的一種專項轉移支付。但相對於賑災需要專項的轉移支付，現代國家考慮到領土內各地區的經濟差別，考慮到國家的穩定均衡發展，更需要制度化的常規性轉移支付。這一點建國以來我們也有所探索，比如建國以來中國各地區之間的對口支援不僅就是典型的轉移支付，而且是有中國特色的轉移支付，它對縮小地區差別以及維護國家長治久安起到的積極作用是有目共睹的。
　　但這些優秀的傳統性案例要想有更好的、更持續的效果，非完善制度不可。
　　現代轉移支付制度是分級預算體制中不可缺少的重要組成部分。泛泛地説，制度化的轉移支付模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉移支付，二是橫向轉移（對口支援）支付，三是縱向與橫向混合的轉移（四川地震災後重建就是這種混合轉移支付）。
　　就我國目前的經濟結構的特點來看，完全按照西方國家的轉移支付制度來制定轉移支付方面的法律是不現實的。主要因為，中國各級政府的收入和支出，並不完全是稅收，還有大量的基金收入和國有資本收入。而這一部分收入，無論從中央還是到地方，簡單地採取稅收調節的方式可能限制政府轉移支付的能力。央企到地方的投資，既可看作是商業行為，也可視為是以投資為手段的某種來自國有資本的轉移支付。在四萬億元經濟刺激大單的國策之下，這一點顯得尤為必要。也就是説，必須從轉移支付的高度來規範央企等大型國企的投資行為，不能只讓它們挾持國有資本之利之巨，去全國各地逐利。
　　要為中國的轉移支付立法，必須全面考慮這些複雜因素。若只談稅收調節，而忘記了基金調節和國有資本的調節，這樣的轉移支付法，是不可能規範中國轉移支付的全部內容的。但無論情形怎麼複雜，在轉移支付於中國獲得正名16年之後，是到了必須為轉移支付立法的時候。否則中國財政的半壁江山，甚至中國經濟的大半江山，尤其是國有企業的江山，就是失控的。