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| 2010-02-08 上海獨立財經觀察人士 陳寧遠 來源:東方早報 |
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《中國國土資源報》2月3日報道，根據國土部2009年全國土地市場動態監測的結果，2009年全國土地供應總量大幅增加，為31.9萬公頃，同比增加了44.2%。同時，土地出讓總價款也大幅增加。土地出讓總價款約1.59萬億元，同比增加了63.4%。
這個數字無論是積極還是消極看待，都可以用過度的“土地財政”來總結。因為這兩個增速，明顯超過了中國經濟總量“保八”的增長速度。即使依然保持着全球最高增速的財政收入，與之相比也相形見絀——2009年1-11月累計全國財政收入63393.1億元，僅增長9.2%。
當然土地收入不是去年才異軍突起的，而是有幾年了。對於土地出讓收入佔各級政府的財政收入的過度和過快增長，有很多分析和評價，大部分説到最後，都把土地出讓和房價高企挂起鉤了。雖不無道理，但這種容易吵架，且講不清楚是非曲直的、價格預測似的分析，無助於我們正確認識，在中國土地利益到底應該是誰的。
儘管按照11年前（1999年）執行的《土地管理法》第二條（“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。……國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的範圍內劃撥國有土地使用權的除外”），可以認為土地交易的處置權是政府的。但權力和權益不是一回事，對政府而言，在巨大的土地利益面前，尤其必須把權力和權益區分開來。
現實之中，地方政府已經成為目前土地交易的最大受益人，不能不讓人憂從中來，擔心這個11年前規定的第二條，是否完全合理？因為只有政府才有依法自由處置土地的權力，而現實之中政府成為土地交易的最大受益人，是否意味這個唯一的權力已經太膨脹了？
要是分析這次國土部公布的數據，也許這個膨脹已是事實了。因為這次公布的數據，不僅意味着土地量和出讓金額的大躍進，還意味着自由處置土地權力的大躍進。
2009年全國土地供應總量31.9萬公頃是這麼組成的，其中進入市場交易的土地出讓總面積為20.9萬公頃，同比增加38.3%——這算是市場交易行為，有賣有買；但劃撥供應的土地11萬公頃，同比增加了七成（增速是前者的兩倍），佔土地供應總量的34.4%，這難以説是交易，而就是行政權力下的土地處置。
國土部解釋説，因2009年擴大內需政策的實施，鐵路、公路等基礎設施和民生工程、城市公共服務設施用地供應比例提高，所以劃撥用地比重提升明顯。
這就是説政府除了可以出讓土地獲得收入之外，還可以把土地作為一種無償的投入，投入到所謂的基礎設施或者民生的工程之中，這很讓人糊塗。別的不説，鐵路、公路現在大部分都是公司化商業運營的，土地劃撥了過去，怎麼核定資産權益呢？政府是出資人，這沒有錯。政府無償拿出地來，做這些基礎設施的股東，然後市場化運營，為消費者提供有償服務？
這表明政府除了可以賣地賺錢，還可以用國有土地做劃撥性的資産，成立巨無霸的公司賺錢。但這個邏輯是紊亂的，因為形成了不同的交易標準，在多標準的情況下，土地的交易價格怎麼可能是公平的市場價格？問題遠不止於此。
按照《土地管理法》的第二條，中國的土地是公有制的，但卻有兩種不同的公有:一曰國有，二曰集體。現實之中，這兩種土地在市場上交易，也有不同的兩種體系。從地租的角度來説，是完全不同的兩個地租市場，也是完全不同的地租價格。國有土地是被政府高度壟斷的市場，而集體土地卻是被限制交易範圍的市場。這兩個市場的差異相當絕對，客觀造成了我國土地流轉極度不公平。要麼價格畸高，要麼價格偏低。
最典型的現象，就是隨着中國城鎮化的進程，國有土地和集體土地變成了城市土地和農村土地。而哪塊地是城裏人的，哪塊地是鄉下人的利益分化，完全聽命於政府規劃。如此不同的，且只能為市場提供有限使用權的土地，其對國民財富的效應並不直接，也就是説土地利益和國民沒有多少直接關係。
我們就拿70年使用期商品住宅來説，從開發商拿到土地開始建設到交給住戶，這中間少則兩年，長的甚至五年十年。一個70年的使用期其實是不能保證最終消費者的70年權益的。而政府和開發商則拿走了該拿的各種利潤，這是中國地産市場最大的不公平所在。何況不足70年使用期的房産還要進入二手房市場交易，假如第69年購買的人，是不是他只擁有一個空中樓閣？
其實沒有明確所有權的土地，都無法從本質上保證土地使用的長期和穩定，這應該是一個生活的常識。使用權是建立在所有權完全明確的基礎上的，這是所有地租的基礎。無論是國有土地掛牌招投標出讓，還是私人的房子出租，沒有所有權明確的歸屬，就不可能有使用權的確定。孔子曰：名不正則言不順。誰的土地都不知道，那麼想去厘清這裡面的財産屬性，説出利益是誰的，也就無從下手。
如果有人一定要根據《憲法》説，土地所有權當然是國家的，這個是原則，無人反對。但是否可以接着反問一句，土地是國家的，而國家是誰的？答案很清楚，應該是國民的。所以土地所有權的規定也應該很直接——就是國民應該擁有清晰的土地所有權。如此規範了之後，土地的利益就可以清晰起來，雖然還在國家名下。
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