當前，招投標與政府採購在不斷發展的經濟社會生活中發揮着越來越重要的作用，在規範採購行為、節約財政資金和提高資金效益、發揮政策功能、促進廉政建設和維護社會公平正義等方面取得顯著成績。但另一方面，招投標和政府採購的現狀並未得到社會大眾的普遍滿意。不斷出現的各種問題在考驗着這項制度，迫切需要確立公共採購新理念，加快公共採購制度創新。

    招投標與政府採購目前存在的突出問題

    招投標與政府採購目前存在的突出問題包括：一是法律制度問題。《招標投標法》和《政府採購法》對同一行為作不同規範，導致混亂。按招投標法，發改委部門有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信等部門從事工程及設備管理監督和具體招標職能。按政府採購法，財政性資金的工程貨物和服務都屬於政府採購管理監督職能，由財政部門監管。從法律上看，工程、貨物和服務的管理和操作沒有明確界定，各行政監督部門&&的法規規章都是指導同一採購行為，相互交叉和衝突，帶來許多實際問題。二是管理體制問題。工程招投標領域存在行政監督部門既是招標人又是管理者還是評審會組長的重位現象，監督管理部門多且交叉重疊，監督管理力量薄弱。政府採購監督、執行的關係法律規定明確但無操作性，致使出現協調難現象。招投標和政府採購管理部門的層級、人員和專業性都很難適應現有工作局面。三是操作機制問題。簡單來説，具體的工程、貨物和服務採購，就存在採購人、招標人、招標代理、招投標中心、公共資源中心、工程交易中心、政府採購中心等各種難以界定職能的操作模式。僅以政府採購中心為例，全國就有九種模式，其職能定位、隸屬關係、行政級別和業務內容各不一樣。四是行為操守問題。在現行運作模式中，採購人(招標人)權責利不統一，名義上評審決策權讓渡給招標代理機構或評審委員會，但在制度不健全監督不完善情況下，可操作空間大；評審委員會作為臨時兼職組織，權責利不配比，影響採購目標實現；過於注重招標投標評標和採購程序環節，採購前和採購後行為缺乏規範；供應商缺乏管理，出現無序競爭；在前期方案中設定“機關”、拉攏採購人和評委會、圍標串標、亂質疑亂投訴等現象不斷發生；採購和招標缺乏全局化、標準化和專業化概念；採購功能、實體需求、質量、價格、服務和程序沒有實現有機結合。

    確立公共採購新理念

    在當前形勢下，如何尋求一個更好的理念或模式來統領招投標和政府採購工作，確保對招投標和政府採購統一規範管理，形成有利於決策、監督和執行的有效機制，公共採購這一新理念應運而生。簡單來説，公共採購就是涵蓋招投標和政府採購的理念。建立和推進公共採購制度改革必須從更高視角更深層面認識這一新生事物。
    明確公共採購定義。公共採購，是指公共部門使用公共資金通過招標、談判或詢價等方式獲得工程、貨物和服務的行為。它有如下特徵：一是主體的公共性。主體是公共部門，包括國家機關、政府、國有企事業單位、社會團體等部門。二是資金的公共性。凡是涉及公共性資金包括預算、非預算、自籌資金甚至貸款、國外援助和捐贈等都屬於這一范圍。三是對象的廣泛性。既包括工程，也包括貨物和服務。四是取得方式的法定性。由於其公共性，必須體現公開透明、公平競爭、公正信用原則，通過招標、談判、詢價等方式進行。五是方法的多樣性。採用購買、租賃、委託或雇用等形式取得。六是行為和管理的完善性。必須着重指出的是，公共採購涵蓋現實中的招投標和政府採購。招投標只是公共採購的一種取得方式。目前法律調整的政府採購局限了國有企業採購和集中目錄或限額以下採購，政府採購定義相對局限。而公共採購的核心是採購時所遵循的公共利益性，是一種從採購預算或計劃、市場尋源、詢價招標或談判過程、合同及履約支付等的全部行為，也是包括公共採購政策、採購方式及採購管理在內的對公共採購行為的總稱，亦指公共採購的管理制度。它是與個人採購、企業採購相對而言的一種採購行為。
    公共採購要把握採購基本目標。包括採購功能用途、質量、價格和服務以及物有所值為宗旨的實質性要求，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎上實現的。兩者相互統一，不可只側重一方面。必須將程序作為採購實質要求的附屬規定工作融入採購主體的採購過程中，使採購主體真正實現採購權，又注重程序要求。
    在通過程序把握採購實質性要求的目標建設中，確立公共採購價格體系。從理論上説，定價定天下。一個採購項目，採購內容、質量和服務合成採購價格。採購價格科學了，腐敗也減少了，市場也規範了，也不會過分依賴採購程序性特別是招投標了。一個産品在同一地方不同時期價格不同；在同一時間不同地方價格也不同；同一産品不同檔次型號價格也不同，所以價格是個動態也是個規律性的機制，建立公共採購價格體系是一項長期複雜科學專業的非常有意義的工作。
    公共採購要真正明確採購主體採購權。在現行招投標和政府採購過程中，制度設計最大的一個問題就是採購(招標)人職責模糊。採購人和採購中心兩個採購權重疊。招投標和政府採購的最終決策權給了臨時機構“評審委員會”而不是採購人。而“啞巴”評標更將過於注重程序化工作發揮到極致(當然這有深刻的背景和原因)。公共採購制度創新必須真正明確採購中心是通用採購主體，各部門是專用採購主體，享有充分採購行為權利，承擔採購行為義務和責任。此種行為包括透明競爭和信用及物有所值等原則要求下的權利與義務責任。在這樣要求下，專家自由裁量權將逐步縮小，專家的作用將真正體現參謀和諮詢建議作用而不是主要決定作用。
    公共採購要加強採購供需雙方行為規範建設和採購標的標準建設。

    公共採購制度創新內容和思路

    要開展公共採購制度創新，就必須在體制制度機制上進一步創新和完善。在制度上盡快制定《公共採購法》，統一目前的《招標投標法》和《政府採購法》，成為公共採購母法。在《公共採購法》母法框架下，制定《公共採購工程法》、《公共採購貨物服務法》、《公共採購管理條例》、《公共採購執行條例》、《公共採購程序條例》、《公共採購違法處罰辦法》、《公共採購職業道德標準》、《公共採購人才職業化實施條例》和《公共採購政策功能制度》等法規規章制度，盡快健全理順公共採購法律制度體系。
    參考國際通行做法，建立採購管理與採購執行既統一又內部分離的制度，確保有機協調和制約。按照公共採購的理念，實行管採(採購管理和採購實施)分離，採用(採購和使用)機構分離，確保公共採購的各種目標落到實處。公共採購管理權集中，採購權適當分離，採購監督權多角度，集中採購和分散採購相結合。可以設立各級公共採購管理委員會，由政府一把手擔任，各部門組成，負責指導和協調公共採購全局和重大性問題；在已有改革基礎上，將各部門招投標或政府採購管理權歸一，獨立行使公共採購管理權，履行公共採購政策法規制定、工程、貨物、服務採購管理、監督投訴及違法行為查處、採購計劃及標準制定、採購人、採購中心(含部門採購中心)和專家及供應商管理等職能。公共採購管理委員會下設政府(公共)採購中心，代表本級政府行使通用工程、貨物和服務的集中採購實施，具有採購權。具有上下級行業指導作用。公共採購中心可以由公共採購管理部門代管。各職能部門和各國有企業代表本部門或本單位，行使專用工程、貨物和服務的為本職能部門服務的採購實施，具有採購權。一級政府設立公共採購網，由採購中心統一組織實施和維護，同時建立本級政府供應商會員庫和專家庫。舉例説明：所有部門採購房屋、信息化等通用工程；電腦、辦公傢具、空調等通用設備；物業管理、差旅、辦公租賃、監理服務和日常物料等由公共集中採購中心負責採購，部門使用。各部門如水利部門水利工程、市政部門市政建設、建設部門建設工程、規劃部門規劃服務等由各部門作為採購人行使採購權，但採購程序在採購中心(可以是部門採購中心)或交易中心統一進行。
    公共採購必須發揮行業協會的重大作用。行業協會可以積極配合政府各有關部門，團結、調動各方面力量，以服務為宗旨，做好自律、協調、監督工作。具體來講，一是為採購人、採購代理機構和投標人等提供政策法律諮詢、培訓、聯絡、交流、信息發布等服務；二是發揮橋梁紐帶作用，反映當事人的呼聲、意見和建議，傳遞政府政策意向，維護當事人的合法權益；三是協助政府部門開展行業管理，規範公共採購活動;四是制訂並組織實施公共採購行業的行規、行約，建立行業自律機制，提高行業整體素質。
    公共採購制度創新必須把握專業化和電子化的要求。不單是採購行為規範、採購運行專業化，管理監督也要專業化。採購實施和監督管理需建立電子化採購和監管平台，力爭採購計劃、採購發標、採購接標、採購評審、採購確定、合同簽訂、履約驗收、支付評價、監督管理實現全程電子化。
    公共採購制度建立必須更加注重公開透明、公平競爭和公正信用原則，更加注重監督監察和廉潔。紀檢監察部門負責對人的監察。審計部門負責對採購業務的定期審計。公共採購管理部門和公共(政府)採購中心除了內部職能制約、業務分離和專業化、電子化等在制度上保證“三公”原則和廉潔要求外，應該建立嚴格廉潔服務和廉政績效考核制度。內部設立廉政績效專員，對人員進行定期考核；外部由政府、紀委審計等進行廉政績效考核。實行嚴格獎懲機制，保證廉潔性要求。
    在具體實施公共採購制度創新過程中，必須積極穩妥進行，注意方式方法。可以在&&《公共採購法》及其細則前由人大對《招標投標法》和《政府採購法》作出解釋，使之向公共採購方向靠近，厘清當前兩者突出問題和向國際化靠攏；盡快統籌協調建立公共採購管理部門，統一規範公共採購中心建設；特別注意人才隊伍的選擇，可以在現有集採機構以及招標代理機構選拔優秀人才充實到採購管理機構、採購人和採購中心隊伍；可以將招標投標協會或政府採購協會改組合併成為公共採購協會；可以參照律師和註冊會計師成熟建制，盡快開展公共採購專業化隊伍職業道德和法律責任體系建設；可以設立中國公共採購學院，加強學科建設、理論與實務水平工作，提升隊伍專業化能力；可以第三方委託參與電子化建設，促進全國公共採購統一大市場盡快形成。根據採購中心和採購人均為公務管理的原則，按公共採購行為內容、採購本質及政府與市場中介組織職能分工要求，妥善區分哪些應屬於公共採購權專業化內容，哪些可以委託中介代理職能。
    (作者為中國現代國際關係研究院國際公共採購管理博士生)