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改革開放以來，廣東省尤其是珠三角一帶不少地方已發展為新型的工業城市，而原有農村社會經濟發展也在面臨一些新的問題和矛盾。如傳統農業優勢逐步弱化，競爭力下降；農民收入增長緩慢，城鄉居民收入和生活質量差距拉大；一些農村股份經濟和集體經濟薄弱，歷史包袱沉重；農村分散建設和土地資源浪費現象嚴重，發展環境和生活環境未能有效改善；違法違規流轉集體土地現象較為普遍，農村集體土地管理秩序混亂。這些問題和矛盾的存在，成為影響農村社會穩定的主要因素，産生這些問題和矛盾的原因是多方面的，其中一個重要原因是，既有的農村集體土地管理制度與快速發展的市場經濟不相適應。
土地私自流轉糾紛不斷
農村集體非農建設用地非法入市流轉，曾經是廣東土地市場上一個公開的秘密，而且在數量和規模上呈現出不斷擴大的趨勢。
據廣東省國土資源廳的一份統計顯示，2005年前，在珠三角地區，這種私自流轉農村集體非農建設用地的面積已經實際超過集體建設用地的一半；在廣東省其它地區，這一比例也超過了20%。
在私自流轉過程中，企業通過與土地使用權者草簽一份協議來獲得集體非農建設用地的使用權。這種違反當時土地制度的違規操作給企業和當地村民帶來了不少糾紛和麻煩。
企業在這種情況下取得集體土地使用權一般都是挂靠於村集體或村委，儘管企業主是實際投資人，但在産權權屬上寫的卻是這家村集體的名字，這曾使不少企業和村集體為企業的權屬而陷入産權官司。
與此同時，企業投資人在産生債務糾紛時卷鋪蓋逃跑的情況時有發生，而債權人往往會找到村集體，後果便轉嫁到農民身上。
這個土地隱市交易由於不合法而不可避免地出現了許多問題，如時常發生土地糾紛；隨意佔用耕地並出讓、轉讓、出租用於非農業建設；低價出讓、轉讓和出租農村集體土地等，造成了農村集體土地管理上的混亂。
如果仍然沿用傳統的土地管理制度對農村集體土地進行管理，顯然不符合實際情況。為了切實保護農民利益，與其無效地防堵，不如有效地疏導。廣東省政府2005年10月1日在全國率先實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)。
據此，集體建設用地使用權作價入股(出資)，可以與他人合作、聯營等形式共同興辦企業，視同集體建設用地使用權出讓。這意味着，農村集體非農建設用地將視同國有土地，可以合法入市流轉。不過，該辦法仍然禁止集體建設用地用於商品房地産開發建設和住宅建設。
辦法的&&打破了“非經政府徵地，任何農地不得合法轉為非農用途”的傳統，代之以一個徵地制與農村集體非農建設用地直接入市制並存的新時期，被專家學者們譽為“一項探索性立法，開創了全國的先河”。
“順德實驗”破題謀求共贏
事實上，早在10多年前珠三角就有了這種土地流轉的做法，土地承包經營權可以流轉成為村集體公司的股份。
這些公司都是當地集體經濟形成的股份公司，農民將承包權交給集體統一經營。珠三角地區人多地少，農民更願意將股權集中，由村裏牽頭，讓集體企業統一經營，企業的資産折股量化到個人，農民手中擁有股權證，農民根據入股進行分紅。
在2005年開始實施的辦法標誌着廣東省在全國率先大規模地掀起了農村集體建設用地合法入市的序幕。而這一重大變革又是先於辦法&&前從“順德實驗”開始破題的。
現屬廣東省佛山市的順德區位於珠江三角洲中部。2001年，順德區被正式確定為農村集體土地管理制度改革的試點，2003年1月1日，改革正式開始。
“順德實驗”首先確立流轉制度，如規定流轉的集體建設用地必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃；發生流轉前須由土地所在村委會和鎮一級土地管理部門確認所有權人，權屬無爭議；建立集體建設用地基準地價，並由區政府定期公布，作為政府核收集體建設用地使用權流轉收益金的依據等。
與此同時，規範流轉管理。一方面，由區規劃國土局負責對集體建設用地的土地所有權和使用權進行調查審定，經區政府審核同意後核發集體建設用地所有權證和房地産權證或土地使用證；另一方面，集體建設用地流轉必須簽訂統一印製的流轉合同，並經區規劃國土局審查備案後方能生效。
順德區樂從鎮羅沙村村民李鴻強説，每年村集體通過土地出租獲得租金收入少則500萬元，多則上千萬元，並且收入逐年提高，村民不僅可以穩定地通過土地出租拿到數量可觀的分紅，而且還有了社保基金。村裏前幾年利用集體土地流轉的收益投資近2000萬元，興建了幼兒園、文化中心、公園等一批福利設施項目。
土地流轉中要力保農民利益
土地流轉是農村經濟發展、農村勞動力轉移的必然結果。“順德實驗”只是廣東省農村非農建設用地土地流轉的一個縮影。
目前，廣州等10個市還有閒置未建的集體建設用地四萬多公頃。廣東省有關部門&&，將把這些集體建設用地納入土地市場，在制定當地年度供地計劃時，將可供使用的集體建設用地納入計劃範圍。
在農地流轉新政的試水中，廣東省內其它地區正在進行着多種形式的土地流轉嘗試，謀求多贏的局面。其根本的宗旨在於，在統籌城鄉背景下，通過農村土地産權的制度安排，使農民切實分享到改革開放的成果。
用原任廣東省勞動和社會保障廳副廳長孫慶奇的話説：“集體土地流轉不流轉，關鍵還在於村民或農民的利益能否得到保證，他們能否真正轉變為城市居民，也就是流轉後的農民勞動就業和社會保障問題。”
要保證農民的利益得到充分保障，土地流轉中還需要完善很多環節。如不少業內學者專家指出，集體建設用地的流轉存在巨大的增值空間，農民作為土地的直接管理者和經營者，除了享受土地經營收益外，還應享受土地流轉産生的增值收益，但這在現實中如何保障卻往往難以做到。
由此可見，農地流轉新政，廣東在全國進行先行的試水，但要在流轉中力保農民利益還需要更多制度補位、實施監管，可謂任重道遠。 |