重慶農村土地交易所競拍現場。新華社記者 劉潺 攝

    家住江津區李市鎮孔目村的村民肖偵賢怎麼也想不到，自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者，她家的祖屋原來在距離新居大約300米左右的山腰上，有260平方米，雖然面積很大，但早已破舊不堪，成了危房。去年以來，當地政府對農村建設用地實施復墾，她家才有換房的機會。
　　肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點推行的“地票交易促城鄉統籌發展”試點。2008年12月4日，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶市，經國務院批準，成立了全國首個農村土地交易所——重慶農村土地交易所，探索農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易，解開“城市發展擴張缺乏空間，農村建設用地閒置”的疙瘩。截至2010年6月8日，重慶農村土地交易所共交易“地票”20000畝，成交額為21.36億元，成交均價10.68萬元/畝，最高成交單價14.50萬元/畝。
　　北京大學國家發展學院院長周其仁認為“地票”制度設計屬全國首創，在農村土地制度改革方面具有重大意義的政策創新。

　　“地票”與住房夢

　　江津區土地收購儲備中心主任李正清介紹，江津區從2007年開始就開展農村宅基地復墾，把分散的廢棄宅基地復墾成耕地，增加耕地面積4180畝。
　　肖偵賢給記者算了筆賬，買新房獲得了四個方面的優惠或補貼。第一，可以持宅基地復墾證在村裏新建的居民點(即巴渝民居)按照成本價的80%買一套住房，也就是説巴渝民居的成本價是650元/平方米，面積180多平方米，相當于政府補助24000元左右；第二筆是購房補助，一次性補貼30000元，按260平方米計算，大致是按照115元/平方米的價格進行補貼；第三筆是響應“巴渝民居”建設，市、區兩級部門補助6000元；第四筆是原宅基地復墾成耕地後，除去原房屋佔地面積之外的復墾地，每畝可獲得1000元補助。按孔目村“巴渝新居”建設標準，一套房子11萬多元，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。
　　孔目村村支部書記張福雲告訴記者，目前，全村已有32戶村民通過宅基地復墾，獲得購房優惠或補助，住進了村裏統一規劃建設的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建築設計符合農村生産生活方式。他説，原來山坡上錯亂無序的房子已經拆除，取而代之的是成片的耕地。通過復墾，全村騰出了數十畝耕地。
　　江津區算了這樣一筆賬：目前全區每人平均宅基地佔地達198平方米，如果將之減少至國家規定的150平方米以內，就可以騰出建設用地指標8.25萬畝，長遠如果全部作為“地票”交易，以每畝9萬元計，將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閒置的農村公共用地，可帶來近百億元的資金，投入到農民收益、農業生産、農村基礎設施改善和農村社會保障體係建設中。

　　農村土地交易所從事“地票”交易

　　所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾並經土地管理部門嚴格驗收後産生的指標，以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。
　　地票購買者包括土地儲備機構、園區建設單位、民營企業、國有企業、自然人。
　　重慶“地票”交易制度創新的一個大背景是：徵地矛盾愈演愈烈，而廣大農村的集體建設用地卻大量閒置。雖然我國實行了最嚴格的耕地保護制度，但“土對策”層出不窮：未批先佔，多佔少補，佔優補劣，甚至刷綠漆、挂綠網“迷惑”國土部門的衛星遙感。如何找到一條“中間道路”？
　　重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇説，我國城鄉建設用地存在幾大亟待解決的矛盾。
　　一是城鄉建設用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而農村用地增減率與城鎮化進程極不協調，造成了大量閒置浪費。重慶市近十年來城鎮化率提高了25%，但農村居民點用地減少率不到1%。以記者走訪的江津區為例，全區近40萬農戶中約有23%已經完全放棄了農地耕作，閒置或半閒置的建設用地粗估可達近3萬畝，不少農民進城鎮生活後，農村老宅無法處置變現只能任其閒置。
　　其次，城鎮建設用地“先佔後補”的模式，佔地在先是剛性的，補地在後是柔性的，往往“只佔不補”“佔優補劣”“多佔少補”，很難保障補地的數量和品質，長此以往必然造成耕地總量減少和生産能力的下降。正因如此，“地票”交易制度已是大勢所趨，不僅有利于城鄉土地大范圍置換，更重要的是催生了統一的建設用地市場，有效破解了城鄉二元用地矛盾。
　　“如何改革完善城鄉建設用地管理制度，建立城鄉統一的建設用地市場，是統籌城鄉經濟社會發展的大事。”重慶市市長黃奇帆在接受《經濟參考報》記者採訪時説。
　　黃奇帆表示，2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰略合作協議，支援重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，支援重慶設立農村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊資金5000萬元，主要從事“地票”交易。
　　重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農村土地交易所總裁董建國介紹，重慶農村土地交易所除為全市土地承包經營權、林權、農村集體建設用地使用權流轉提供交易平臺外，最重要的創新就是推出農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易。

　　走出縣域“掛鉤”

　　國土資源部幾年前推出“農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤”的政策，並在四川、浙江等省的8個縣市試點。
　　2005年國土資源部發布了“關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用減少相掛鉤試點工作的意見”。城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點，是指依據土地利用總體規劃，將若幹擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、品質不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
　　重慶的“地票”交易制度與其他試點地區的“掛鉤”試驗有所區別：
　　一是重慶的“地票”交易超越了傳統的“掛鉤”試驗的行政區界限，把遠郊區納入“掛鉤”試驗的范疇。
　　二是實現價格統一化。“地票”將不同區域的掛鉤指標打包進行拍賣，然後按照面積分配拍賣收益。“地票”價格的高低與項目區無關，與級地租無關，僅與拍賣價格有關，實現指標價格的統一化。
　　三是把土地的交易轉化為票據化的模式。“地票”模式是把掛鉤指標票據化。通過“地票”形式，土地從空間上不可轉移的實物形態資産轉化為可交換的票據，使固化的土地資源轉化為可流動的資産。
　　四是先復墾後佔地，減少了“掛鉤”風險。“地票”模式是先對農村集體建設用地進行復墾，驗收合格後增加的耕地指標。通過“地票”在交易所進行拍賣，實行“先造地後用地”的操作模式。

　　防止“圈地潮”

　　“地票”思路産生後，一定要輔以穩妥、嚴格、科學的程式，才能保證這一制度創新不突破國家的土地利用總體規劃，保證耕地保護的量和質，有效維護農村集體和農民個人的權益，防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。
　　重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇向記者介紹，“地票”交易運作共有4道程式。
　　首先是將閒置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村建設用地進行專業復墾，經土地管理部門嚴格驗收後，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權人發給相應面積的“地票”，實際上是“先補後佔”。他解釋説，“地票”實際上就是建設用地指標，並不指某一個具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴格限制，但交易活動必須在土地交易所內進行，購得的“地票”可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地；在城市落地使用時，則必須符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理徵收轉用手續，完成對農民的補償安置；對“地票”交易總量，市政府根據年度用地計劃、經營性用地需求情況等合理確定。
　　“地票”制度尊重了農民對土地的“發言權”。重慶市明確規定，農村建設用地復墾由農民或農村集體經濟組織申請，凡申請農村宅基地及附屬設施用地復墾的農民家庭，必須有穩定工作或穩定生活來源，以避免交易後農民生活困難、流離失所；農村集體經濟組織申請農村建設用地復墾，必須經三分之二以上成員或成員代表同意，防止農村集體經濟組織利益受到損害。

    “地票”制度凸現多贏局面

    一些專家和業內人士在接受《經濟參考報》記者採訪時表示，重慶農村土地交易制度創新和“地票”交易模式設計，作為中國農村集體建設用地制度改革的一次重要探索，可能會對于解決進城農民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試。