中央金融工作會議明確提出“切實提高金融監管有效性，依法將所有金融活動全部納入監管”。為貫徹落實這一精神，必須構建以機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管以及持續監管“五位一體”的現代金融監管體系，形成全面覆蓋、分工合理、銜接順暢的監管合力，消除監管空白和監管盲區，為金融高質量發展打造堅實的制度保障。有效的金融監管不僅是抵禦風險的“防火墻”，更是引導金融資源有效配置、服務實體經濟、推動高質量發展的“催化器”，通過打造全覆蓋、無間隙的監管體系，有利於實現“放活”和“管得住”的動態平衡，增強金融體系的抗衝擊韌性。

　　以機構監管為監管體系的基礎支撐

　　機構監管作為監管體系的基礎支撐，着重對金融機構實施整體、系統的監管，重點聚焦機構法人的資質、公司的治理結構以及市場准入機制等核心內容，意在建立專業、高效且全面的監管框架。

　　在機構監管的模式下，監管機構依據不同類型金融機構的特性，制定差異化的監管目標與標準，既讓各金融子行業接受專業監管，也杜絕因監管標準不一或職責交叉造成的監管效率降低。伴隨金融全球化進程加速與金融科技快速發展，國際監管合作與標準協調日益受到重視，金融創新引發的新型風險也推動監管方式不斷革新。機構監管呈現出加強宏觀審慎管理、深化跨境監管協作、應對金融科技挑戰、提升監管透明度等發展走向。監管範圍不斷擴大至新興金融業態，有效消除監管空白與盲區。我國採用的“一委一行一總局一會”新監管格局，通過改進協調機制、健全制度框架、加大執法力度，着實提高了監管效能，為助力金融強國建設提供了制度保障。

　　以行為監管規範金融機構經營行為

　　行為監管在機構監管基礎上，將視角延伸至金融活動全流程，覆蓋從市場准入、持續經營到風險處置的完整周期。這一監管模式以法治為基礎，以人民性為核心價值導向，堅持“管合法更要管非法、管行業必須管風險、管事後也要管事前”的監管理念。通過建立健全准入管理、合規監督、消費者保護等機制，行為監管有效規範金融機構經營行為，保護金融消費者權益，從而創造公平的金融市場競爭環境。

　　隨着金融實踐發展，行為監管已從最初關注外部經營行為，逐步延伸至對金融機構內部治理、業務流程和決策體系的全面監管。監管機構通過將“行為是否公正”作為核心評判標準，把准入審查、公司治理、競爭秩序、消費者權益保護、算法審計等環節納入統一的監管鏈條，實現風險識別與干預的前置化。面對數字金融快速發展帶來的新型業務模式，行為監管需要在法治框架下不斷完善規則體系，平衡創新激勵與風險防控的關係。

　　以功能監管維護金融市場秩序與公平競爭環境

　　功能監管從業務實質層面着力，遵循“同一業務、同一標準、統一監管”的基本原則，旨在防範經營主體以金融創新為名實施的監管套利行為。該監管模式要求對具有相同或相似經濟功能的金融活動適用統一的監管規則與標準，從而有效減少監管套利空間，降低監管成本，提升監管效率，進而控制系統性金融風險，維護金融市場秩序與公平競爭環境。

　　與側重機構法律屬性的機構監管不同，功能監管聚焦於金融機構所開展的具體業務活動。其監管範圍不僅覆蓋傳統金融業務，也納入各類金融創新內容，能更精準地界定新型金融産品的監管責任歸屬。在實踐中，功能監管仍面臨監管權限配置可能引發的重疊或真空問題，其業務視角與機構審慎理念之間也需進一步協調。我國通過《關於規範金融機構資産管理業務的指導意見》（即“資管新規”）、合格境外機構投資者制度及負面清單管理模式等實踐，已在金融監管體制中逐步嵌入了功能監管理念。2023年金融監管體制改革後形成的“一委一行一總局一會”架構，為進一步統籌機構監管與功能監管關係提供了制度基礎，推動形成更適應現代金融市場發展的監管新格局。

　　穿透式監管應做到精準識別

　　穿透式監管的核心要義是堅持“實質重於形式”的原則，強調應精準識別金融的本質及其風險屬性，實施行之有效的監管，該監管方式主要沿着三個維度推進：一是主體穿透試圖超越名義交易對手，追索至最終受益人或實際把控主體；二是産品穿透把焦點放在金融産品的風險實質，而非此産品的外在法律形態；三是嵌套穿透要求對複雜交易結構的各環節進行系統性分析，掌握業務鏈條的實際作用及風險傳導走向。

　　實施穿透式監管有利於展現金融活動的實質特徵，驅動市場參與者在統一規則的要求下開展業務，這既維護着市場環境的公平合理秩序，也有效約束了監管套利行徑，該監管模式還能夠幫助監管機構更早識別潛在風險線索，為完善事前監管規則和及時採取干預手段提供依據。然而，穿透式監管仍面臨執法邊界不清晰、監管成本高企及國際協調機制不足等現實挑戰。我國已在資産管理等重點領域積極探索穿透式監管的落地路徑，針對規模龐大、結構複雜難辨、風險傳導性強的多層嵌套産品，明確要求落實向上識別最終投資者、向下核查底層資産的雙向穿透辦法。穿透式監管模式的深度實施，正推動我國金融監管體系朝着更聚焦風險實質防控的方向穩步發展。

　　以持續監管構建動態響應機制

　　持續監管依據金融活動的動態特徵開展，着力實現對金融機構整個生命周期、金融風險全過程和金融業務全鏈條的閉環式監督，此模式着重構建動態響應機制，提升風險識別與干預的前瞻性與主動性。

　　在具體操作中，監管覆蓋首先表現為對金融機構從市場准入到退出的完整生命周期進行持續追蹤，憑藉風險評估體系及早期干預機制實現動態監測。其次，監管需貫穿風險從生成、積累到處置的全過程，通過健全監測預警系統並借助監管科技手段，實現“早識別、早預警、早暴露、早處置”的要求，實現對風險演化過程的有效跟蹤與介入。監管還需貫穿金融業務從産品設計開發、銷售推廣直至後續管理的整個流程，運用數字化工具將監管要求內嵌於業務流程，實現高效的閉環監督機制。儘管持續監管面臨着數據質量不足、監管資源約束，以及處理動態要求與制度剛性間平衡等挑戰，我國金融監管部門通過完善風險評級體系、制定早期干預流程，推進構建具有硬約束力的早期糾錯機制，已逐步落實持續監管理念。通過綜合運用“現場與非現場監管相結合”模式，我國正在打造多層次、無死角的持續監管框架，為實現“依法把所有金融活動全部納入監管”提供制度保障，也為現代金融監管體系建設奠定基礎。

　　五大監管是一個彼此關聯、互為支撐的有機整體，共同形成了覆蓋全部金融活動、貫穿所有業務環節的嚴密金融監管網絡。“五位一體”的監管體系通過制度耦合、理念協同與信息共享，有效填補了跨行業、跨市場、跨區域金融活動中的監管空白，為我國金融高質量發展構建了具備適應性、穿透性和前瞻性的基礎制度安排。

　　（作者：范雲朋係中國社會科學院金融研究所副研究員，國家金融與發展實驗室研究員；崔文芮係中國社會科學院大學博士研究生。本文係中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃重點學科“金融監管學”的階段性成果）