■PPP尋路股權失衡

趙乃育/繪

　　“政府和社會資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開。”一位企業家抱怨説，社會資本在和地方政府的關係上，不少地方政府部門總是“留一手”，項目所在地政府永遠是強勢的。
　　《經濟參考報》記者在採訪中了解到，在多數PPP項目合作中，社會資本由於佔股少，處於絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，令社會資本淪為“二等公民”。且一旦項目出現重大問題，地方政府難免動用行政手段進行干預，導致社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。

　　“每次都是卡在控股權上”

　　股權之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對於PPP項目合作，不少地方政府部門明確&&，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51％的控股權。這令很多社會資本望而卻步。

　　“每次都是卡在控股權上。沒有控股權，我們的活力很難進去。”西南地區一位集團負責人説。該集團是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業，2010年，其與西南某省合作建設一些縣區的污水處理項目，方案是當地政府融資平台投入8億元，集團投入10億元。這一方案幾經調整，始終無法獲得地方政府批准。
　　“PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現代管理理念。社會資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下，無法有效運作。”一位接受《經濟參考報》記者採訪的企業家説。
　　還有企業反映，一旦項目出現重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進行干預，結果是社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。
　　北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新説：“在多數PPP項目合作中，社會資本由於佔股少，處於絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權，參與PPP的積極性越來越低。”

　　“調價機制不明，不敢投入鉅資”

　　西南某水務集團負責人劉丹（化名）説，在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下，如果調價機制不明確，幾乎沒有民營企業敢在PPP項目上投入鉅資。如果最後只是國企動、民企不動，這樣的PPP仍然是在體制內轉悠。

　　記者了解到，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項目，運營過程中或多或少存在定價機制、收益分配不盡合理的問題。
　　一些地方政府出於吸引資金目的，往往給社會資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項目，政府特許經營20年按高水價購水，但企業5年就收回全部投資，政府兜底了運營風險，而私人資本獲得無風險高額回報。
　　一位政府人士告訴《經濟參考報》記者，在PPP項目中，由於招標時缺乏合理的成本預算作為標底，此時的服務價格並非依據行業平均成本確定，加上政府與企業存在信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。並且由於缺乏人工、材料、機械消耗等統一的成本標準，使得服務價格往往因企業虛報成本而抬高。
　　另一種情境相左的現象是，在服務費價水平不到位的時候，地方政府卻未能承擔起補貼責任。多位企業界人士稱，地方政府的支付意願並不高。“現在很多地方政府的財政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時候，通常會把污水處理、自來水調價一類的排在最後。”龍江環保集團股份有限公司總裁樸庸健説。
　　多位接受《經濟參考報》記者採訪的業內人士&&，在採用PPP模式的過程中，設計出各方滿意的定價和支付機制，達到激勵相容的安排並不容易。
　　哈爾濱市財政局金融貿易處副調研員謝治安認為，關於城市基礎設施公共産品或服務的定價，存在一個客觀的矛盾，即公眾總是期望質優價廉的公共産品或服務，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難，定價水平難以平衡社會公眾和投資者的利益。
　　“定價是有一個標準和原則，就是價格的調整機制，幾十年不變不科學，變得太頻繁也不科學，最理想的狀態是讓私營資本盈利但不暴利。”財政部財科所研究員、中國PPP研究院常務副院長孫潔説，這一點在實際操作中並不容易，要具體了解是基於一個什麼樣的調節機制，與物價指數如何挂鉤，要了解到有些地方長期不調價，經營者負擔的成本就會上升。

　　“很多地方還是‘政府吃肉、企業喝湯’”

　　一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強調自身優勢地位，視自身為社會資本的監督方甚至對立方，缺乏考慮合作夥伴的合理權益，導致社會資本在屢遭挫折後“傷心”“失望”。

　　記者採訪發現，由於各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態，抱着“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
　　中國物業管理協會副秘書長、福建永安集團董事長林常青説，很多地方還是“政府吃肉、企業喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項目仍壟斷在政府和國企手裏，一些根本不賺錢的項目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現階段就不可能成功。當前大多數地方政府都缺乏基於成本漲跌的調價機制理念，“回報意識”不強。
　　不僅如此，不少受訪的企業家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺。
　　中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府説了算，企業參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現代公司治理模式。
　　郭建新説：“PPP合作引入社會資本的意義，不僅在於補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的産權和市場制度更好地適應社會化大生産，進一步打開解放生産力、發展生産力的潛在空間。視社會資本股權為‘二等股權’的PPP項目長久不了。”
　　此外，一些地方在引入社會資本後，還不斷對企業提出不合理要求，讓企業承擔本來不應承擔的責任。
　　黑龍江偉盛節能建築有限公司總經理耿鐵偉告訴記者，社會資本在一些地方投資後，政府拖欠款項時有發生，企業進來了，又不得不維持運營，就去向銀行貸款，大大加重企業財務成本。
　　西南某水務集團公司2009年在南方一個地級市投1.3億元建設污水處理廠，工程開工一段時間後企業發現配套管網遲遲沒有建設，當地政府則要求所有管網均應由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復，給企業生産造成極大負擔。

　　專家建議彈性定價風險共擔

　　成功實施PPP項目的關鍵在於實現雙贏和合理地分擔風險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而站在企業角度，則希望取得更高的投資回報。因此，科學的績效評價所形成的激勵—約束機制、收益分配和風險共擔等因素，成為PPP項目成功實施不可忽視的重要條件。

　　風險共擔是PPP具有的三大特徵之一。孫潔解釋説，通過這一原則和方式，把原來由政府完全承擔風險變成政府和企業各自承擔。這是PPP夥伴關係的一個重要基礎，如果沒有風險分擔，就不可能形成健康而可持續的夥伴關係，無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。
　　“譬如，技術風險就應當由企業承擔，你建了污水處理廠就要保證把污水處理乾淨；而土地風險、價格風險等，像供水價格是由政府定價的，這個風險就要由政府承擔，在企業持續虧損情況下考慮予以補貼。”樸庸健舉例説。
　　中國PPP研究院院長賈康&&，在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特徵，是其區別於公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標誌。諸如政府採購過程，之所以不能稱為公私合作夥伴關係，是因為雙方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔風險，而在公私伙伴關係中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。
　　一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、幹道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。
　　與風險共擔密切相關的是，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此不少業內人士和專家指出，應該採取“彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型。一些專家建議，建立一種動態調整的定價，或者政府補貼機制，形成長期穩定的投資回報，同時，還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本産生吸引力。

　　（本稿件由記者任鵬飛、強勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長、姜辰榮、何　　宗渝、何偉、汪偉采寫）