●開徵房産稅存在較大的爭議，立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
　　●房産稅引發爭議，一個很重要的原因在於我國特有的土地出讓金制度，更為重要的是與之對應的地方公共産品、公共服務的供給不足。
　　●今天的財稅改革是要建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。房地産稅不應該是純粹意義上的增稅政策。

　　據新華社消息，全國人大、財政部、國家稅務總局等正就房地産稅展開密集調研。更有報道稱，房地産稅立法工作由全國人大預算工作委員會具體牽頭負責，醞釀在今年年內拿出一份初擬的房地産稅立法草案。
　　此消息一出，立刻引發了各界高度關注。人們不禁要問：房地産稅立法的法理基礎、現實情形和實施方案又是什麼？關係全局改革的稅制改革，是不是要從房地産稅改革做起？這些疑惑有待進一步解讀。

　　徵收房地産稅存在法理爭議

　　準確説，與房地産有關的稅收立法，並不是一時興起的工作。過去幾年，被寄予調控房價功能的房産稅改革，曾引發全社會的大討論。2011年1月28日，上海和重慶對個人住房試點開徵房産稅。再往前追溯，又會發現，多年來關於物業稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來，意指以不動産的市場為基礎，按年度徵稅)的探討，也是相當熱烈。當時一個很主要的目標是為地方政府找尋穩定的收入來源。
　　無論是試點開徵的房産稅還是空轉多年的物業稅，都存在較大的爭議，主要表現為三個方面：其一，我國現行的城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金，與不動産保有環節稅收存在一定的交叉地帶，同時並行的合法性存疑；其二，與房地産有關的一切稅收已經較為完善，若再為其立法，其他相關稅種如何安置，尚沒有清晰的思路；其三，我國稅制結構中沒有真正意義上的財産稅設置。當經濟總量快速膨脹，房産稅又該如何擔負起在財産保有環節調節收入分配，並為地方財政提供可支配財力，有待更為縝密的研究。此三點決定了無論是房産稅、房地産稅還是物業稅，在中國的立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
　　這當中，房地産稅的法理基礎爭議最大。
　　無論是依照現行的《房産稅暫行條例》將非營業性居住用房納入計徵範圍，還是參照主要發達國家房産稅稅制設計重新立法，都存在的一個問題是：我國土地所有權歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移産生的租金。因此，本應針對房産所有者徵收的房産稅，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房産所有權的房産所有者徵收，確實存在一定的合法性障礙。
　　此外，房産稅是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據，向産權所有人徵收的一種財産稅。如果將土地放在一邊，只看房屋的價值，那麼隨着時間的推移房屋不僅不會升值而且會折舊減值。換言之，真正的房産稅稅基是房屋連同其佔有的土地，而非房屋本身。數據也可以佐證上述的判斷。作為房産建設原材料之一的“土地價格”，2009年第一季度至2014年第一季度，全國平均地價累計漲幅達36.3%。而過去一年，“北上廣深”四大一線城市的房屋銷售價格同比上漲超過20%。土地價格的決定性作用凸顯。

　　房地産稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性

　　是不是當下中國不適合對個人住房開徵房産稅？過於簡單地回答是或否，並不利於各方面真正認清房産稅或房地産稅的本質，也不利於説清楚這一稅種的作用機理。大多數時候，弄清楚一項政策背後的基本事實往往比草率做出評判更為重要。所謂理性之光方才常青。
　　眾所周知，現代意義的房産稅起源於英國。工業化高速成長所致的地價上漲，令徵稅有了可能。美國建國之初的1792年，就有4個州開始徵收房産稅，而到了1798年財産稅法將房産和土地分別課稅，直至20世紀初，美國每個州都有了房産稅法規。
　　我國建國之初，政務院便頒佈了《全國稅政實施要則》(1950)，將房産稅列為當時全國開徵的14個稅種之一。1951年8月，政務院發布《中華人民共和國城市房地産稅暫行條例》，房産稅與地産稅就此合併為房地産稅。可以説，各國政府將房地産納入課稅範圍並不是新鮮事情。但需要明確的是，天下課稅的商品或服務實在太多，為什麼在今天的中國，房産稅被選中後就引發爭議？一個很重要的原因在於我國特有的土地出讓金制度，但更為重要的是與之對應的地方公共産品、公共服務的供給不足。
　　大多數國家將房産稅列為地方稅，我國房地産稅也有此傾向，即立足於使其成為地方主體稅種。其根本原因在於，對於一個區域的居民而言，大多數公共産品或服務的供給來自當地政府。安全的社區治安、良好的環境衞生、便利的交通設施、優質的教育資源、貼心的醫療衞生服務和高效的行政辦事效率都有成本。當然，也都需要付費。
　　經濟學經典認為，受益原則(即誰受益誰支付)是保證公共産品供給效率的最優選擇。但問題在於，有的公共産品如路燈難以分割其效用；有的公共産品如進出社區綠地，去甄別是否屬於社區居民的成本又過高。事實上，在大多數情況下，按照轄區內居民可承受能力的高低，收費或者收稅，才可能維持上述公共服務的正常運轉。換言之，保證公共産品或服務的可持續供給高於誰受益誰支付倡導的公平原則。
　　具體來講，房産稅是要求，只要你在該社區擁有房産，即使您的家庭短期內不太需要社區醫療衞生服務，暫沒小孩入學入托，也沒有私家車佔用公共道路，甚至沒有居住於此，都必須依據住宅面積的大小及所居住房産的價值徵稅。大多數房産稅收入都用以改善和維持所在轄區的公共産品或服務的供給。這一思路的背後，有着地方政府面對轄區居民訴求的內涵，也有着強烈的區域治理結構的內在邏輯。
　　不難發現，我國的房地産稅如果正式進入立法程序，很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性，也難以繞過房産稅特有的分稅制屬性。

　　房地産稅立法應具有戰略眼光解決好三個方面問題

　　那麼作為本輪改革起始點之一的房地産稅研討，該如何理解並怎麼起步呢？
　　按照中共十八屆三中全會的精神，我國體制改革的重頭戲是財稅改革，而繼續深化分稅制改革又是其中的重點領域。
　　與“94稅改”不同的是，今天的財稅改革不是要提高財政收入佔GDP比重，而是要穩定宏觀稅負；今天的財稅改革也不是要穩定提高中央財政收入佔財政總收入的比重，而是要建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。從這個意義上講，建立真正意義的房産稅或房地産稅，需要調查研究微觀設計——對計稅依據、房屋及土地保有情況、徵稅期限及稅率都要有明確的數據支撐及科學的測算。
　　而更重要的是，房地産稅立法調研應具有戰略性的眼光，將關係改革發展的脈絡清晰展現。如下三個方面有必要突出出來。
　　第一，要解決好房地産稅與中央、地方財稅關係調整，及地方公共産品有效供給的問題。
　　房地産稅具有的屬地特徵決定了如若推進，中央與地方財稅關係有待調整。目前我國財政收入超過30%用於轉移支付的情況有可能會改變。況且，房産稅確實是彌補地方財力不足的不多選項之一。讓地方政府肩負起轄區治理事務，建立現代國家治理結構下的區域治理模式，是房産地産稅肩負的一項重要功能。當房地産稅與地方公共産品或服務相關聯，居民對政府的期望及要求也隨之上升，促進政府管理績效的提升也將是水到渠成的事情。應該説，這一傳導機制對我國的行政體制改革是有益的。
　　第二，房地産稅與穩定稅負的關係，合併重組房地産相關稅收，避免重復徵稅。
　　目前關於房地産稅的爭議無非是土地出讓金的問題。對國有資源使用權收費乃至徵稅並非沒有先例，比如同樣的問題也出現在水資源稅費改革。關鍵是房地産稅一旦立法推行，應對現行的其他與房地産有關稅費(土地增值稅、營業稅、契稅、印花稅、個人和企業所得稅等)合併或減免。這一方面是對重復徵稅問題的解決，另一方面也是穩定宏觀稅負總要求的貫徹。簡言之，房地産稅不應該是純粹意義上的增稅政策。
　　第三，房地産稅牽動的其他領域改革——戶籍制度、公共服務資金供給制度和行政效率改革。
　　房地産稅與居民遷徙制度有關聯。我國要加快完善現代市場體系，就要對要素流動特別是人口流動有所準備。各國經驗表明，具備優質公共服務資源和較高行政效率的地區很可能是吸引優質人才的重要因素。天下沒有免費的午餐，要保證這些公共産品或服務的有效供給，轄區內的房地産稅將是主要的財力來源之一。因此，房地産稅在財稅改革的大背景下將可能具有較強的稅收競爭乃至區域競爭的作用。

　　(作者單位：中國社科院財經戰略研究院)

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