日前，國務院常務會議決定合併新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(以下簡稱“城居保”)，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

　　據了解，上述兩大養老保險制度的合併，雖然在一定程度上可能提高參保農民的養老水平，但由於兩者均屬於“反貧困”式養老，層次較低，合併對於中國整個養老體系的統一作用有限。

　　不過業內專家認為，新農保和城居保的合併是我國在養老制度改革上第一次將不同制度養老制度一併考慮的實質性舉措，對於啃“雙軌制”的硬骨頭有正面意義。在“雙軌制”下，機關事業單位職工養老金的替代率(勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率)遠高於城鎮職工養老金，並軌改革難度巨大。

　　“城鄉”合併

　　選擇這兩個制度合併的另一個原因是，城鄉養老保險制度由人社部的兩個司管理，在大部制情況下整合兩個司工作相對容易。

　　“新農保和城居保在制度框架上本來就差別不大，所以並軌是很自然的事。”對於此次新農保和城居保的合併，首都經濟貿易大學勞動經濟學院副院長、北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員朱俊生向《中國經營報》記者&&。

　　目前我國現行的社會養老保險制度“多軌並行”，因職業和身份不同，社會養老保險主要分為公務員養老保險、事業單位職工養老保險、城鎮職工養老保險、城居保、新農保。

　　其中，新農保和城居保分別於2009年和2011年啟動試點，兩者統稱為城鄉居民養老保險。人力資源和社會保障部發布的數據顯示，2013年，我國城鄉居民社會養老保險參保人數為49750萬人，比2012年底增加1381萬人。

　　清華大學公共管理學院教授、清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為，選擇城居保和新農保兩項制度合併，首要的原因是其制度本身爭議小，且城鄉居民養老保險在制度安排上的差異也很小。

　　“新農保和城居保這兩個制度結構是最好的，政府支付養老補貼，人人都有，體現公平，個人進行養老儲蓄，儲蓄得多，政府給的儲蓄補貼多一點，將來自己養老生活的錢多一點，這是政府補貼加個人儲蓄真正的二元結構的養老金。”楊燕綏説。

　　而選擇這兩個制度合併的另一個原因是，城鄉養老保險制度由人社部的兩個司管理，在大部制情況下整合兩個司工作相對容易。據了解，新農保和城居保這種以財政負擔為主的保險制度，當時政策&&時就是基於解決老年貧困問題，這也是國際通行的慣例，即非繳費型的養老保險其功能就是反貧困的。

　　而對此次兩種養老保險制度合併的意義，楊燕綏&&，此次整合不僅是經辦機構、信息系統、待遇調整機制、中央地方補貼的事權、財權的基礎整合，更主要的是從基礎角度為整個中國養老金制度建設，以及到中央統籌、各種並軌奠定了一個基礎。

　　 “反貧困”式養老待解

　　新農保和城居保合併後，是反貧困的需要，適當提高待遇水平，增加財政投入，這是接下來更為重要的問題之一。

　　“一個月幾十元，連零花錢都不夠，但是有總比沒有強。”日前，哈爾濱市一位農民向記者坦言。據了解，新農保和城居保參保和待遇計發規則基本一致，由於經濟發展，物價水平上漲，二者作為“反貧困”的工具，已經難以實現反貧困。

　　哈爾濱市新農保和城居保政策於2011年12月底發布並實施，上述農民告訴記者，她今年43歲，已經繳納了兩年養老保險費，哈爾濱的新農保實行10檔年度繳費標準，從100元到1000元。由於對未來政策的不可預知，她選擇了最低的100元檔。

　　按規定，到年滿60周歲，上述農民就可持卡到指定銀行按月領錢，而無需再繳納養老保險費。人社部的數據顯示，截至2013年3月，全國已有超過1.33億城鄉老年居民按月領取養老金。

　　以哈爾濱為例，城鄉居民養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，其中城居保實行個人繳費和政府補貼相結合的籌資方式，基礎養老金標準為每人每月65元，由中央補貼;新農保實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資方式，基礎養老金標準為每人每月55元。兩種保險制度均實行從100元到1000元的10檔年度繳費標準。

　　人保部的數據顯示，2013年中國城鄉居民基本養老金月人均達到81元。而民政部的數據顯示，截至2013年8月，中國平均城市、農村低保標準分別為每人每月352元、189元。城鄉居民養老金水平不及農村居民最低生活保障(以下簡稱“農村低保”)的一半，不到城市居民最低生活保障 (以下簡稱“城市低保”)水平的四分之一。

　　國務院常務會議決定，基金籌集採取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。

　　“新農保和城居保合併後，是反貧困的需要，適當提高待遇水平，增加財政投入，這是接下來更為重要的問題之一。”朱俊生&&，由於目前城居保的待遇水平略高於新農保，所以合併後，對農村居民會有影響，即補貼水平就高不就低。

　　社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，未來在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年年底，這兩個制度的基金結餘累計已高達2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風險。

　　“如果沒有很好的投資回報，城鄉養老基金放到財政專戶裏，比不上通貨膨脹相當於是貶值的，那麼積累就沒有意義。”朱俊生説，保值增值，是比新農保和城居保並軌更重要的問題。

　　“雙軌制”是硬骨頭

　　城鎮職工與機關事業單位養老保險制度的並軌，依然是社會養老保險改革的最難點。

　　新農保和城居保合併備受關注的同時，也讓公眾對社會養老保險真正城鄉一體有了更多期待。但社會對於改革養老“雙軌制”的期待要比其他改革強烈的多。

　　“中國養老金制度建設路徑已經很明顯，即提高統籌層次、逐漸實現並軌，並軌可能分兩步，先是機關事業單位跟企業職工並軌，再是城鄉居民跟機關事業單位、企業職工在基礎養老金上並軌，最後從城鄉居民的小整合實現全國人民的大整合。”楊燕綏&&。

　　而在朱俊生看來，城鎮職工與機關事業單位養老保險制度的並軌，依然是社會養老保險改革的最難點。

　　這裡的“雙軌制”主要指機關事業單位退休金制度與城鎮職工養老保險不同的籌資制度，是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊産物，機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放，企業職工實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度。

　　“雙軌制”形成後，機關事業單位人員退休後按退休前工資的一定比例發放，並與在崗者工資增長挂鉤。據新華社的報道，多數退休者退休金一般不低於退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專業技術職稱者大多在80%以上。

　　而據中央財經大學教授褚福靈測算，2005年企業職工養老金替代率降低到47.94%水平後，一直處於45%左右的區間，也就是説退休金是退休前工資的45%。

　　北京大學國家發展研究院2013年8月發布的“中國健康與養老追蹤調查”也顯示，機關事業單位養老金的中位數為24000元，企業養老保險金的中位數為18000元，兩者差距明顯。

　　2008年2月，國務院常務會議已經討論並原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先期開展“雙軌制”並軌試點，至今已經過去5年多，但目前沒有在全國大面積推廣的消息。

　　十八屆三中全會發布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，對建立更加公平可持續的社會保障制度着墨較多，並提出推進機關事業單位養老保險制度改革，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。