文化中心項目這樣的工程採購已成為煙&市政府採購的“重頭戲”。資料照片

    煙&市政府採購遵循市場規律要求，堅持“大採購”理念，通過拓展政府採購領域，拉長政府採購鏈條，強化採購全程監管，建立健全制度體系，在十多年的實踐中逐步建立起一整套獨具煙&特色的政府採購運行模式，取得了很好的經濟效益和社會效益，去年採購金額達到60億元，對財政性資金髮揮了有效的監督作用。
　　專家指出，煙&將政府採購置於“四位一體”財政支出管理中進行綜合布局，從而形成“大採購”理念下的運行模式，充分體現了政府採購改革的本意，應該成為地市級及地市以下政府採購效仿的樣本。

　　突出採購立項前的需求論證

　　不少採購單位每年的總結中都會提到“今年節約多少採購資金”，將節約資金固定在採購過程中。
　　煙&市財政局局長、煙&市政府採購管理辦公室主任葉文君卻不這樣認為。他説，採購立項前的需求論證是節約財政性資金的關鍵環節。
　　葉文君認為，由於政府採購資金為社會公共資金，採購人在提供社會公共服務方面，往往過多地考慮其需求的重要性，或者滿足其自身的“工作方便”，在提出使用採購需求時，經常會出現“貪大求洋”、功能“更多更好”的問題，而對政府採購資金怎樣節約使用則考慮較少，由此常常導致“物非所需”，出現採購過剩、多餘和不必要。這些情況雖然多發生在採購實施過程之前，但卻對採購科學與否起着關鍵性的作用。
　　正是基於這個觀點，煙&市在設計政府採購體系之初，將政府採購的前期管理放在突出位置，通過搭建技術論證平台，用專家論證意見作為評審採購人需求合理的惟一標準。對於採購規模較大、技術較複雜的項目，煙&市政府採購管理辦公室(以下簡稱採購辦)組織財政部門各相關科室、採購人代表、有關專家對採購人擬實施採購方案的合理性進行綜合分析和全面科學論證，並將結果作為業務科室項目預算的重要依據。
　　據煙&市政府採購管理辦公室副主任任信美介紹，具體論證內容包括：重點審核項目方案是否完整，有無漏項；規模和檔次是否合理，有無脫離實際的超標準需求；功能是否合理，能否滿足工作需要；設計方案是否經濟，能否在部門間實現資源共享；項目概算有無突破預算，突破預算的原因何在，應如何改進等。
　　葉文君説：“政府採購絕不是簡單的買東西，它與各項財政改革必須協同推進，應該將其置於以部門預算為基礎、投資評審為支撐、政府採購為手段、國庫集中支付為保障的‘四位一體‘財政支出管理模式中”，這樣才能實現財政性資金使用與監管的有機統一。

　　招標確定集中採購代理機構

　　煙&模式的最大特點是，煙&市的“採管分離”表現在政府採購管理辦公室突出了作為政府採購監督管理部門的地位和職責，而在政府採購具體執行操作上實行中介職業代理制。
　　任信美告訴記者，煙&市沒有單獨設立集中採購中心，而是每隔二至三年，公開招標社會中介機構，代為履行政府採購中心職能。據悉，已有7傢具有政府採購雙甲資質的代理機構成為煙&市集中採購代理機構。而1999年成立的煙&市政府採購辦作為煙&市財政局的下屬正處級事業單位，負責全面監督管理政府採購工作，其主要職能是：制訂煙&市政府採購的各類實施辦法及細則，負責編制市級政府採購目錄草案，審核政府採購計劃，審批政府採購方式，負責對政府採購的全過程實施監督管理，監督政府採購合同執行及政府採購資金的撥付，規範政府採購當事人行為等。這個定編27人的機構，設有綜合科、管理科、監督科和支付科四個科室。
　　葉文君認為，當年煙&政府採購的最大突破點就在此，後來發生的很多事情也證明了這種嘗試是成功的。
　　據他介紹，在我國大部分地級市及地市以下，政府採購管理機構一般設置為財政部門下的二級科室，而採購執行機構基本上都是設為公共事業法人，即政府採購中心。由於我國的特殊國情，政府集中採購機構也一般參照行政級別定位。而這種行政級別定位，各地情況又有很大不同，有的為“科級”採購中心，有的為“副處級”單位，而有的則為“正處級”單位，即在參照性的行政級別方面，與財政局同級。
　　“由於都是政府單位，且存在級別高低之分，在運行中通常出現管理權限和問題處理方面的意見分歧。”葉文君説，更重要的是，政府集中採購機構希望將更多的政府採購項目納入集中採購範圍。而按《政府採購法》的規定，只有納入集中採購目錄的貨物、工程和服務等，才需要由集中採購機構採購。不過，決定是否納入集中採購目錄，權限在政府採購管理機構。由此，管理機構與執行機構在這方面的分歧通常在所難免。煙&市選擇社會集中採購代理機構，在規定的地點、按照規定的代理費用委託實施採購工作，解決了兩個不同“政府公共部門”之間的協調問題，為政府採購通暢運行創造了條件。
　　目前，不少政府官員因招投標、政府採購紛紛下馬，葉文君認為煙&“採管分離”模式避免了滋生腐敗現象，避免了一家集中採構機構所形成的壟斷局面和強勢地位。
　　“過去，一些代理商常常打電話想影響評標結果，後來發現我們政府採購辦沒有參與具體招投標的工作，現在這種托關係的電話幾乎沒有了。”任信美説，採購辦一旦發現招標代理機構有違規行為，立即查處並取消其代理資格，樹立了政府機關在供應商中的良好形象。
　　中介代理費用是政府採購中的敏感話題。目前，我國也有一些地區實行政府採購委託社會機構採購的做法，採購代理費用主要根據採購標的額大小按比例確定，在這種情況下，必然出現一些嚴重的問題。如採購中介代理機構為了攬“生意”，就可能向採購人或採購監管機構“公關”，以此獲得更多的代理機會等等。在這種機制的運作下，採購代理機構必然會在與採購人、採購管理機構在“公關”上展開競爭，而不一定在提供優良服務上展開競爭，形成一種走向不當競爭的誤導機制。
　　任信美説，為了避免這些情況，煙&市按照市場定價原則，根據代理機構實際完成的工作量，由財政定期直接支付給集中採購代理機構相應的代理費用，平均一個項目一萬元左右。“代理費用相對固定，財政統一支付，不僅有效防止了代理機構追求經濟效益迎合採購人之舉，而且每年可節約近2/3的中標服務費。”同時，煙&實行的每個採購項目抽籤決定代理機構的做法，也使代理機構為獲得代理機會而“公關”採購人和採購管理機構的舉動成為多餘。

　　八成以上份額來自工程採購

　　“這條路是政府採購的，你瞧對面的文化中心也是政府採購的。”煙&市政府採購管理辦公室綜合科工作人員指給記者看。據悉，工程採購目前已成為煙&市政府採購的“重頭戲”，採購額佔採購總額80%以上。
　　目前在我國大部分地區，政府工程採購沒有納入政府採購管理範圍。工程採購雖然也是按照《招標投標法》規定的程序進行，但較多都是各工程採購人的行政主管部門如建設局、水利局等自行管理，或者説由各行政主管部門委託中介採購機構實施，同時由各對應的行政主管自行管理。這形成了典型的“同體內部管理監督”、“自説自話”、“自己管自己”、“管理靠自覺”的管理模式。
　　葉文君認為，政府採購是一個“大採購”的概念，政府工程採購是政府財政支出的重要組成部分，因此，他們將政府工程採購納入管理監督範圍之內，並根據政府工程採購的特殊性和管理複雜性制訂了一套管理方式。
　　“採購辦將工程採購納入監管，一開始有些擔憂，怕別人認為我們去爭權力，但是通過積極溝通與協調，現在部門間相互配合、相互支持，形成了和諧順暢的採購機制。”任信美介紹説，煙&市政府投資工程建設項目的招投標環節，仍在建設部門工程交易大廳內進行，由採購辦和招標辦實行雙重監管。
　　她説，在不改變現行工程招標管理模式的前提下，在建設部門與財政部門之間，做好角色分工和定位。按照角色分工定位，建設部門突出在招投標環節、對施工單位資質及工程質量方面發揮監督作用，而財政部門則對工程項目從採購資金、採購過程到合同履行全方位、全過程監督管理。由於職責分工明確、監督管理到位，煙&市政府採購順利介入工程領域，市級所有工程項目的施工、安裝、設備、材料及監理等全部按程序實行政府採購。

　　地市級政府採購模式的樣本

　　2008年，山東省財政廳開始在全省範圍內推廣煙&模式。山東省財政廳副廳長阮鳳英指出，煙&特色的政府採購模式在實踐中取得了很好的效果，在全省發揮了很好的示範作用，下一步要盡快推廣。據悉，目前山東大部分地市都成功地複製了煙&模式。
　　中央財經大學設立專項課題也對煙&模式進行理論研究，中央財經大學教授徐煥東指出，煙&特色的政府採購運行模式應該成為地市級及地市以下政府採購機構效仿的樣本。
　　據悉，目前，各地市級政府採購都進行了各種各樣的模式設計和實踐。有的地方地市級政府集中採購機構設置為相當於正處或副處級單位；有的地方實行政府採購管理監督機構與集中採購機構平行級別的模式；也有些地方不設置集中採購機構，而是完全由採購人或監督管理部門自主選擇社會中介採購機構；也有的地方設立兩個或兩個以上的集中採購機構，實行機構之間的適當競爭等等。
　　“但是，在地市級及地市級以下的政府採購中，政府採購監督管理機構與政府集中採購機構之間，權利、責任、義務劃分不明確，二者之間工作不夠協調的問題較為普遍，導致工作中有時出現一些相互矛盾、相互推諉和扯皮的現象，影響了政府採購的質量和效率。”徐煥東説，煙&模式解決了這一問題。
　　其次，地市級政府中，財政部門主管預算資金，其地位決定了更能有效地監管財政性資金的走向。徐煥東説，我國各地政府的貨物、服務納入政府集中採購的範圍差別很大。有些地區政府採購納入集中管理的範圍很窄。比如南方某一省會城市，政府設立的集中採購中心編制17人，2007年全年可供其實行集中採購的金額僅1900萬元。“煙&市一開始就有大採購的理念，貨物、服務、工程全納入政府採購範圍，形成了比較鮮明的煙&特色。”他説。