讓1.2億農村老人安享晚年
文 |《瞭望》新聞周刊記者
老年人在湖南省長沙市望城區茶亭鎮大龍村居家養老服務站練習書法（2025年5月9日攝）。陳思汗攝/本刊
七普數據顯示，我國農村60歲及以上老年人約為1.2億人，佔農村總人口的23.81%。相較於城鎮，農村老年人年齡結構、空巢率、健康狀況等指標更顯嚴峻，在經濟收入水平和養老服務費用承受能力等方面差距較大。
在此背景下，老有所養如何更大面積、更具溫度、更有質效地覆蓋廣大農村？
近年來，我國加快補齊農村養老服務短板，服務能力與發展水平顯著提升。來自民政部的數據顯示，截至2024年6月，全國共有農村敬老院1.6萬個，床位168.1萬張；農村互助養老服務設施約14.5萬個。
着眼未來，紮實推進我國農村養老服務體系建設，實現由有及優的轉變，有賴於縣鄉村三級養老服務網絡覆蓋面的持續擴大，農村養老服務供給的量質雙升，服務資源利用效率的進一步提高以及服務支持保障資金的優化配置。
湖北省咸寧市嘉魚縣潘家灣鎮四邑村養老服務驛站一角（2024年11月5日攝）。肖藝九攝/本刊
拓展網絡健體系
“這裡很好，環境乾淨、飯菜可口。”在貴州省遵義市習水縣大坡養老服務中心，61歲的特困老人李德全搬進“新家”一年後，感慨地説。
來自周邊多個鄉鎮70名左右的農村困難老人在該中心接受集中照護。這裡設有100余張床位，配置醫療室、娛樂活動室等10個功能空間，還開闢了菜園、作坊等場地，經常組織壩壩舞、剪紙等活動，豐富老年人生活。
近年來，我國加快健全覆蓋城鄉的縣鄉村三級養老服務網絡。2024年，中央財政安排2.96億元支持59個地區開展縣域養老服務體系創新試點，以點帶面推動提升農村養老服務整體水平。
在縣級特困人員供養服務機構拓功能方面，各地加大力度支持機構根據需要設置失能或認知障礙照護專區，加強護理型床位建設。
湖北按照一縣一特困供養機構的規劃布局，推進縣域公辦養老機構建設。目前，全省103個縣（市、區）建有縣級特困供養機構116個。農村失能、半失能老年人口占比超過20%的湖南省邵陽市邵陽縣，建成縣級失能失智照護中心，回應農村特困人員特別是失能特困老年人的集中供養需求。
在推進鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設方面，多地加速推進具備條件的鄉鎮（街道）特困人員供養服務設施（敬老院）等養老機構轉型，建設成具有協調指導、全日托養、日間照料、居家上門、服務轉介等功能的區域養老服務中心。
“作為連接縣城與鄉村的關鍵節點，鄉鎮一級在養老服務網絡中發揮着承上啟下的作用。”習水縣民政局局長趙軍介紹，當地自2022年起將21個鄉鎮（街道）敬老院整合為7所區域性養老服務中心，床位利用率達74%。
此外，各地將村級鄰里互助點、農村幸福院等互助養老服務設施建設納入村莊規劃，努力打通面向農村老年人提供養老服務的“最後一公里”。
以貴州為例，當地對符合條件的示範性農村幸福院給予不低於1萬元的運營獎補，並計劃於2025年建成100個設施配套完善、管理規範的農村互助養老示範點。
“確保失能照護、醫康養結合、助餐、探訪關愛、學習娛樂等突出服務需求得到有效滿足，需要縣鄉村共同發力、各司其職、均衡發展、暢通銜接，使農村養老服務真正可感可及。”中國老齡科學研究中心老齡戰略和政策研究所副所長方彧説。
強化服務更可感
最近，年過八旬的巫存德搬回村了。他之前住在寧夏回族自治區石嘴山市惠農區的一家養老院裏。“包吃包住，一個月1000多元。”老人覺得不太划算，就搬回了該區尾閘鎮尾閘村互助幸福院。
這裡不收床位費和護理費，老人只需承擔取暖費、水電費，一年約2000元。“我消化不好，一天只吃兩餐。早飯9點吃，只需2元；中飯下午2點吃，花4元。算下來一個月還不到200元。”巫存德説。
近年來，各地因地制宜探索建立政府扶持引導、村集體組織建設、老年人自願入住相互幫扶、社會廣泛支持的可持續發展模式，圍繞老年人需求建設施、促服務，力爭不出村、不離鄉解決農村養老問題。
增加村級養老服務點，更好發揮村級互助養老服務設施前沿陣地作用。
比如，江西省贛州市興國縣選取老年人相對集中的自然村，對中小學閒置校舍等場所進行改造提升，成立200余個“樂齡互助社”，提供助餐服務並定期組織健康講座、棋類比賽、老人生日會等活動。
借助“近鄰”和“熟人”優勢，補充因家庭規模小型化、居住分散化、贍養功能弱化等導致的家庭養老不足。
比如，湖北省十堰市竹山縣自2022年以來在寶豐鎮多個村試點“鄰里互助”照料模式。一天送一頓熱乎飯，每週代購一次日用品和藥品等並打掃一次衞生；每月為幫扶對象理一次發……在龍井村村民操鳳蘭看來，這樣的事情“活兒不多，就當是去串門”。她結對幫助本村6人，多是獨居老人、低保對象、重度殘疾人。
推進老有所養和老有所為相結合，鼓勵基層老年協會參與服務管理，廣泛開展各類互助幫扶活動。
比如，在湖北省恩施土家族苗族自治州恩施市白果鄉兩河口村，當地退休幹部張必鬥發起成立兩河口老年協會，組織老教師、老醫生、老技術員、老鄉村幹部等發揮餘熱，幫扶農村困難老人。年屆七旬的童繼森無償幫助附近七戶無耕牛老年人犁田；84歲的周元錫為老弱病殘村民上門義務理髮；還有82歲的曾永秩無償為74歲的夏朝國提供技術指導，助其通過養殖增收……
“引導多元力量積極參與，因地制宜持續推進互助養老從提供救助性服務向適度普惠性服務拓展、從居家照護類向精神慰藉類服務拓展，是我國農村養老服務發展的現實和可行選擇。”華北電力大學人文與社會科學學院副教授劉妮娜説。
資源整合提效能
必須正視，在各地不斷優化農村養老服務供給結構和模式的同時，農村養老資源錯配的問題也較為突出，集中表現為公辦養老機構空置率高、互助養老機構建設與實際脫離等。
——機構養老有效需求不足的情況在部分地區較為普遍。
2025年1月，《瞭望》新聞周刊記者在60歲以上老年人口總量為5.5萬的西北某縣調研發現，3家縣級養老機構共設置養老床位1260張，其中護理型床位762張，但入住服務對象不到200人，床位使用率不足16%。
中部某縣60歲及以上人口超7萬人，在機構集中供養的僅有1420人，佔比約為2%。當地民政局在某村的一項調查顯示，全村359名60歲以上的老年人中，有入住養老院意向的僅5人。
——個別地區將村級互助養老機構納入鄉村振興考核指標加碼建設，造成資源浪費。
中西部某省一位基層幹部告訴記者，上級部門曾要求全縣500余個村（社區）互助養老設施全覆蓋。每新建一個需要15萬元，每年運營補貼需要1萬～3萬元。如果全部建成並投入運營，相關投入接近千萬元。後因基層財政無力負擔，省級層面才停止相關考核要求。
在實踐中，因有效需求不足，一些農村互助養老設施難抵運營壓力，最終閒置廢棄。多位受訪者認為，農村留守老人較多，但分佈較散，應以村為單位摸底實際養老需求，因地制宜、以需定供，提高服務資源利用效率。
尾閘村互助幸福院管理員商立忠説，他所在的幸福院入住率接近90%，就是因為定位精準——覆蓋身體比較健康但有取暖、做飯等需求，又不屬於“五保戶”的老人群體。“照護人力成本低，有政府補貼加老人繳費，可以做到收支平衡甚至略有盈餘。”商立忠説。
專家建議，適應未來農村人口持續向城鎮轉移的大趨勢，進一步加強縣一級養老機構建設。“以增強失能照護服務能力為前提，更好引導農村特困人員特別是失能特困老年人集中供養。”劉妮娜説。
同時，應發力改革鄉鎮特困人員供養服務設施（敬老院）和區域養老服務中心運行機制，鼓勵向社會老年人提供服務，增強發展活力。
在江西省宜春市袁州區，79歲的劉會秀患有老年癡呆，常步行六七萬步到隔壁鄉鎮。家人害怕老人走丟卻又難以時時看護，想把老人送到敬老院又擔心機構照顧不週。直到今年4月，他們在社交媒體上看到南廟鎮敬老院老人們的日常生活，才放心將老人託付進院。
據了解，當地推行將鄉鎮敬老院由縣級民政部門直管，制定敬老院績效改革辦法，將工作人員績效與護理水平、服務質量、老人精神生活質量等挂鉤，有效提升了管理規範和服務保障水平，並將剩餘床位向社會老年人開放。據了解，相比2023年，袁州區鄉鎮敬老院接收社會寄養老人的總量已經翻了近2倍。
資金配置更科學
“前些年，新建養老機構較多，建設補貼每年在200萬元以上，但養老機構入住率只有30%。鋻於這種情況，我們放緩建設節奏，2024年相關補貼降到30余萬元。”採訪中，北方某市一名民政幹部建議，應時而變，提高財政資金調度使用的靈活性和針對性。
財政部數據顯示，2019～2024年，全國財政用於養老服務和老年人福利方面的支出超過5600億元，年均增長11%。
着眼未來，在根據經濟發展水平和人口老齡化程度進一步加大對養老服務的資金投入的同時，還應持續優化養老服務領域財政資金配置，讓農村老年人的獲得感、幸福感、安全感更強。
過去，政府對養老服務的財政補貼多采用“補供方”的方式，即按照床位數量補貼建設費和按照實際入住人數補貼運營費。多家縣鄉養老機構負責人認為，目前，縣鄉兩級養老機構的硬體建設已基本到位，建議財政資金進一步向運營服務傾斜，提高機構護理服務水平。
此外，按照現有政策，一次性床位建設補貼只適用於符合條件的民辦養老機構，對於村級互助養老服務設施的資金支持缺乏系統性的制度設計。
“大部分未失能老人的剛性需求是在村內或鄰近村滿足助餐、生活照料、文化娛樂等需要。”武漢大學社會學院副教授夏柱智認為，財政資金的投放應向進一步完善農村基礎設施、強化公共服務方向傾斜，提高在農村養老的吸引力。
專家進一步建議，通過健全城鄉居民基本養老保險籌資和待遇調整機制，保障農村特困人員供養服務設施（敬老院）運轉費用、特困人員救助供養所需資金等手段，強化農村養老服務支撐保障。
當前，根據不同的護理等級，縣鄉級養老機構的月收費普遍在1000～3000元之間。與之相比，大部分農村老人退休金每月不足200元，如果子女不能提供資金支持，單靠老人自身很難負擔入住機構的費用。
“全縣有失能失智老人約3萬人，調查顯示，約40%的失能失智老人因經濟原因不能入住養老機構。”湖南隆回縣民政局副局長魏先成説。
2025年7月起，浙江、山東、重慶等7地先行開展向中度以上失能老年人發放養老服務消費補貼項目試點。根據項目試點情況，民政部、財政部將於2025年底前在全國範圍內組織實施。
受訪業內人士期待政策落實落細，切實推動降低失能老年人照護支出壓力，更好滿足城鄉失能老年人照護服務剛需，讓更多農村老年人養老少憂、安享晚年。 （記者：李凡 周芷若 王自宸 鄒欣媛 姚羽 熊家林）