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守護綠水青山 環境公益訴訟還須破障
2019-10-17 08:05:40 來源: 經濟參考報
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  10月10日,最高人民檢察院召開的新聞發布會透露,自2017年7月1日全面實施檢察機關提起公益訴訟制度以來,截至8月底,全國檢察機關共立案公益訴訟案件204446件,其中環境資源領域的公益訴訟案件佔辦案總數的54.9%。

  環境公益訴訟的不斷發展,對于加強生態環境和資源保護、守護綠水青山藍天發揮了極大作用,也讓環境保護力量不斷發展壯大。但記者在走訪中也發現,如今環境公益訴訟在實踐中還存在不少問題,包括遇到阻力、調查取證難、法律規定不完善等問題。專家指出,這一關乎全民利益的制度還需在不斷破除障礙中繼續探索前行。

  為公眾守護綠水青山

  10月10日,最高人民檢察院召開的新聞發布會透露,自2017年7月1日全面實施檢察機關提起公益訴訟制度以來,截至8月底,全國檢察機關共立案公益訴訟案件204446件,其中環境資源領域公益訴訟案件112250件,佔辦案總數的54.9%。

  我國在環境公益訴訟方面一直在不停地進行探索。2013年,民事訴訟法實施,首次確立了民事公益訴訟制度。2015年實施的環境保護法則對可以提起環境民事公益訴訟社會組織的條件做出明確界定,賦予了社會組織提起環境公益訴訟的權利;同年,最高人民法院先後出臺兩部司法解釋,專門規定環境民事公益訴訟程序。

  而在地方層面,包括貴州、江蘇等地都設立了環境保護審判庭,多地還出臺了環境公益訴訟的相關規定。

  環境公益訴訟的探索和發展,對環境保護方面的貢獻成績斐然。最高人民檢察院的數據顯示,2017年7月1日至今年8月底,通過全國檢察機關立案的環境公益訴訟案件,督促恢復被毀損的耕地、林地、濕地、草原303.64萬余畝,督促回收和清理各類垃圾、固體廢物2840萬余噸,推動整治了一批“垃圾山”“黑水河”“污染礦”等問題。

  在中國環保組織公眾與環境研究中心主任馬軍看來,我國環境公益訴訟制度是新環保法的最大亮點,實際上協助和應對了環保領域最為困難的方面。“此前,作為環保組織和公眾想要真正問責並推動污染企業整改,只能是舉報或者曝光,有了環境公益訴訟制度之後,保護環境就有了強有力的抓手。”

  “刑事附帶民事案件以前都是對人的審判,例如林木破壞,以前只是抓人,不涉及林木怎麼恢復,如今通過公益訴訟,會監督相關部門對破壞的生態進行恢復,案件更合理更完整。”陜西省檢察院公益訴訟部負責人張宏德説道。

  探索中創新

  許多生態環境領域公益訴訟專業程度非常高,取證過程中涉及土地勘探、估價、大氣污染等專業領域,對環保組織、基層檢察工作者提出了新的要求。環境公益訴訟制度也在探索中得到不斷完善。

  為破解取證難題,陜西省人民檢察院與西北政法大學聯合建立了公益訴訟理論和實踐研究基地,借用外腦進行理論研究和幹警培訓、個案論證,並在各市發展2-3名專家教授進行辦案指導。為解決專業領域的證據收集問題,江蘇省江陰市檢察院建立了生態環保和食品安全快速檢測中心,蘇州市人民檢察院初步建成生態環境快速檢測實驗室,幫助基層檢察人員突破公益訴訟“線索發現難、鑒定難、成案難”問題。

  鑒定費用方面,今年6月4日,司法部印發了《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》提出,在環境公益訴訟中,檢察機關可先鑒定後收費,該通知的下發,無疑為檢察機關辦理公益訴訟案件解決瓶頸問題提供了有力支持。

  除了檢察機關,民間環保組織一直在環境公益訴訟領域扮演著非常重要的角色。例如民間環保組織自然之友,據統計,從2011年到現在,自然之友共提起環境公益訴訟46起,被法院立案的有39起。尤其是2011年的雲南曲靖鉻渣污染公益訴訟案件,更是成為推動環境公益訴訟的裏程碑事件。

  據自然之友法律顧問劉金梅介紹,2011年,自然之友提起雲南曲靖鉻渣污染公益訴訟案件之時,民間環保組織提起環境公益訴訟的法律規定還沒出臺,直到新環保法最終出臺,規定滿足條件的社會組織可以對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為提起環境公益訴訟。至此,社會環保組織提起環境公益訴訟之路豁然開朗。

  “我們還是很幸運的,這離不開我國法律制度的不斷完善和專業環境司法審理機構的建立。”劉金梅説。

  前行仍須破障

  即便如此,環境公益訴訟之路仍不好走。記者採訪調研發現,對很多地方來説,環境公益訴訟仍是一項“新事物”,檢察機關和社會環保組織在實踐中仍遇到不少問題,還需不斷完善體制機制,填補相關職能和法律空白。

  有專家表示,目前各地環境公益訴訟的框架基本建立,但各省推進卻參差不齊。有的省份,目前還沒有公益組織提起過一起環境公益訴訟。

  環境公益訴訟中專業鑒定費用由誰承擔成為一大問題。盡管國家下發了通知,對于檢察機關環境公益訴訟案件可先鑒定後收取費用,但有專業人士表示,這個制度並不是在所有地方都適用,對社會環保組織作用不大。

  西北政法大學教授李集合表示,公益訴訟尤其是許多生態環境領域的公益訴訟,對專業性的鑒定依賴度較高,這方面的鑒定機構較少,費用也很高。這筆費用應該由誰承擔,法律規定不夠明確。

  “我們處于西部地區,專業的鑒定機構和專家本身就較少,但是鑒定是很多案件的關鍵。有的當地做不了,就只能去外地。而且費用很高,比如土壤污染,那要有資質的機構,以專業儀器在不同點位取土分析取證,面積越大費用越高。很多時候檢察機關有限的經費根本無力承擔。這筆費用檢察機關也很難承擔,但案件不往下辦理又肯定不行。”西安一位檢察官無奈地説。

  社會環保組織對此更是苦不堪言。劉金梅對記者表示,他們從2011年開始提起的雲南曲靖鉻渣污染公益訴訟案件,到如今已經過了8年,仍沒有結案,很大原因在于這個案子屬于土地污染案件,光專業鑒定費就要100萬元,公益環保組織無力支付,只能拖到現在。

  訴訟費用也是困擾。自然之友之前提起的常州毒地公益訴訟案件,一審判決不僅被法院駁回了所有訴訟請求,而且還要承擔189萬元的訴訟費。天價訴訟費讓不少社會環保組織望而卻步,不敢輕易提起環境公益訴訟。

  執行難的問題普遍存在。廣東、重慶等地多位檢察院工作人員指出,公益訴訟往往最後遭遇執行效果的問題。如果執行不了,則公益訴訟就是“水中月、鏡中花”。 “實際中我們就遇到一起案件,私人工廠排污污染了地塊,檢察院提起訴訟,法院判了,人也抓了。但這個工廠這些年掙的錢還不夠土地的治理費用。這樣的案件勝訴了,但損失卻無法挽回。我們對此也感覺不到勝訴的喜悅。”一位基層檢察官説,執行難在公益訴訟中普遍存在,部分地區有近三分之一的案件執行不理想。

  專家還指出,在具體的機制方面,法律規定不完善,制度政策存在模糊地帶,也存在不同的部門和主體交叉和混亂的地帶,給環境公益訴訟帶來困境。目前的環境公益訴訟案件主要包括幾種:由檢察院發動的環境公益訴訟案、社會公益組織﹙NGO﹚發動的環境公益訴訟案、公民作為原告發動的環境公益訴訟案、由環境資源主管機關發動的環境公益訴訟,裏面就涉及比如生態損害賠償和公益訴訟如何銜接的問題,司法和行政如何銜接如何制約問題,導致環境公益訴訟最後很容易不了了之。

  環境公益訴訟案件賠償資金的處理也是問題。馬軍和劉金梅等專家均認為,目前很多賠償資金的處理仍存在模糊不清的問題,最後進了哪個賬戶,錢到底花在哪裏了,仍缺少監督。

  中國民事訴訟法學研究會理事程建玲表示,環境公益訴訟中取證難是突出問題,該類案件中證據的專業性、隱蔽性、時效性強,應進一步完善檢察機關指導取證制度。

  基層人士建議,設立生態損害賠償基金,可由政府出啟動資金,鼓勵社會各界共同投入,對判決後被害人無力承擔賠償的案件,利用基金進行恢復、治理,真正保護生態環境和公眾利益。

  部分專家及辦案人員還表示,還應加快法律法規修訂,明確模糊地帶,加大對一些造成嚴重後果行為的處罰力度、賠償力度,使環境公益訴訟涉及的領域有法可依。(記者 李亞楠 姜辰蓉 李靜)

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【糾錯】 責任編輯: 黃浩
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