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國務院關于實行中期財政規劃管理的意見
國發[2015]3號

國務院關于實行

中期財政規劃管理的意見
2015年1月3日
國發[2015]3號
   

 

  

  深化財稅體制改革是黨中央、國務院作出的重大決策,為加快建立現代財政制度、改進預算管理和控制,現就實行中期財政規劃管理提出以下意見:
  一、總體要求
  當前,我國經濟社會發展面臨的國內外環境錯綜復雜,財政可持續發展面臨較多挑戰,財政收入增速下降,與支出剛性增長矛盾進一步加劇;現行支出政策考慮當前問題較多,支出結構固化僵化;地方政府性債務存在一定風險隱患;專項規劃、區域規劃與財政規劃銜接不夠,不利于預算統籌安排。實行中期財政規劃管理,由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃,對未來三年重大財政收支情況進行分析預測,對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目,研究政策目標、運行機制和評價辦法,通過逐年更新滾動管理,強化財政規劃對年度預算的約束性,有利于通過深化改革解決上述問題,實現財政可持續發展,也有利于充分發揮財政職能作用,促進經濟結構調整和發展方式轉變。
  (一)指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院決策部署,認真總結現行財政收支政策運行情況,以問題為導向,研究調整相關財政收支政策,通過科學合理測算,對未來幾年財政收支進行統籌安排,提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續性,促進經濟社會平穩健康發展。
  (二)基本原則。
  1.統籌當前長遠。既要著力應對當前經濟發展進入新常態、財政收入增幅回落等問題,也要考慮長遠發展,處理好經濟建設與民生改善、生態環境保護之間的關係,優化財政資金分配,切實防范財政風險,促進實現國家長治久安。
  2.堅持問題導向。針對部分現行財政支出政策“碎片化”、不可持續等問題,從政策內容和運行機制上查找原因,立足基本國情,借鑒國際經驗,提出解決問題的改革措施。
  3.實施滾動調整。中期財政規劃按照三年滾動方式編制,第一年規劃約束對應年度預算,後兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束後,對後兩年規劃及時進行調整,再添加一個年度規劃,形成新一輪中期財政規劃。
  4.強化約束機制。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業規劃,都要與中期財政規劃相銜接。強化中期財政規劃對年度預算編制的約束,年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行。
  二、中期財政規劃主要內容
  中期財政規劃是中期預算的過渡形態,是在對總體財政收支情況進行科學預判的基礎上,重點研究確定財政收支政策,做到主要財政政策相對穩定,同時根據經濟社會發展情況適時研究調整,使中期財政規劃漸進過渡到真正的中期預算。中期財政規劃涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算,主要包括四部分內容:
  (一)預測現行政策下財政收支。根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要及年度計劃,考慮國際國內發展環境重大變化,結合基期年的經濟社會發展情況,預測未來三年經濟社會發展狀況及主要經濟指標。在做好經濟預測的基礎上,按照現行宏觀經濟政策,預測未來財政收支情況。
  (二)分析現行財政收支政策問題。根據對現行政策下財政收支的預測和對現行財政收支政策實施效果的分析,深入查找問題:一是財政收入制度存在的問題。現行稅制對促進資源節約和環境保護、化解過剩産能、調節收入分配以及籌集財政收入等方面的作用,部分稅制改革政策對財政收入的影響,非稅收入管理的規范等。二是財政支出政策存在的問題。一些重點支出同財政收支增幅或生産總值挂鉤對財政支出結構的影響,社會保障、醫療衛生支出因人口結構變化的增長情況,一些亟需解決的問題在支出預算中的保障情況,已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務風險問題。部分地區地方政府性債務規模較大,存在的風險隱患等。
  (三)制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面,財政部門要與稅務、海關、發展改革等相關部門協商提出稅制改革、重大稅收政策調整、清理規范收費和政府性基金項目的路線圖和時間表,明確政策目標和政策實施時間,評估政策對經濟運行和相關産業的影響以及企業、個人稅費負擔的變化。二是在財政支出政策方面,財政部門要與相關部門梳理規劃期內重大改革、支出政策和支出項目,明確政策目標,列出分年度工作任務和時間節點,説明資金使用對象、保障標準、運行流程,建立預算績效評價機制,並加大結轉結余資金清理力度,減少新增沉淀資金。三是在政府債務管理方面,財政部門要根據財政收支和政府債務風險預測情況,合理確定財政赤字規模、政府債務限額等風險控制目標,將債務分類納入預算管理,並建立債務風險預警和應急處置機制。
  (四)測算改革後財政收支情況。根據財政收支政策改革方案,測算未來三年財政收支情況,並進行綜合平衡。
  三、編制主體和程序
  財政部牽頭編制全國中期財政規劃。全國中期財政規劃對中央年度預算編制起約束作用,對地方中期財政規劃和年度預算編制起指導作用。財政部要在下一年度預算編制啟動之前,提前編制中期財政規劃草案。草案應徵求相關部門和社會有關方面的意見,報國務院批準後實施。
  各部門應結合國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃的實施,按照部門職責分工,研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項,並測算收支數額,及時提交財政部匯總平衡。同時,各部門還要編制部門三年滾動財政規劃,按照部門預算管理有關規定執行。
  各省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法,編制地方中期財政規劃,經同級人民政府批準後,報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門也可分別編制省級部門三年滾動財政規劃和當地中期財政規劃。
  四、組織實施
  (一)強化組織領導。各部門要抓緊研究相關行業、領域的重大改革和政策措施,積極配合財政部門做好工作。地方各級政府要從推進國家治理體係現代化的高度,切實加強對實行中期財政規劃管理的組織領導。地方各級財政部門要因地制宜,細化工作措施,制定編制中期財政規劃的具體辦法。
  (二)增強協調意識。財政部門要主動加強與其他部門的溝通協調,做好中期財政規劃與國民經濟和社會發展規劃及相關專項規劃、區域規劃的銜接工作。各部門要樹立中期財政觀念,擬出臺的增支事項必須與中期財政規劃相銜接,制定延續性政策要統籌考慮多個年度,可持續發展,不得一年一定。對于農業、教育、科技、社會保障、醫療衛生、扶貧、就業等方面涉及財政支持的重大政策,有關部門應會同財政部門建立中長期重大事項科學論證機制。
  (三)做好基礎工作。各部門要編制好本部門本行業的相關規劃,合理確定年度工作任務,及時提供部門基礎信息和相關行業數據,為中期財政規劃編制提供良好支撐。地方各級政府要盡快落實管理責任,督促財政和其他相關部門做好編制中期財政規劃的基礎工作。地方各級財政部門要加強財政數據信息管理、支出項目化管理和定額標準體係建設,為規劃編制提供必要的人員保障和技術支持。